【正文】 Zenith Consulting 1 中國 現(xiàn)代 集團(tuán)有限公司 PPP事業(yè)部 二零一六年一月 PPP流程解析、模式選擇與實(shí)務(wù)案例 Zenith Consulting 2 ?一、 PPP流程解析 ?二、 PPP模式選擇 ?三、 PPP實(shí)務(wù)案例 Zenith Consulting 3 一、 PPP運(yùn)作流程解析 Zenith Consulting 4 項(xiàng)目發(fā)起 PPP運(yùn)作流程 Zenith Consulting 5 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目識別 ?項(xiàng)目發(fā)起 政府和社會資本合作項(xiàng)目由政府或社會資本發(fā)起 ， 以政府發(fā)起為主 。 (1)政府發(fā)起 。 政府和社會資本合作 中心 應(yīng) 負(fù)責(zé)向交通 、 住建 、 環(huán)保 、 能源 、 教育 、 醫(yī)療 、 體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。 行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的 新建 、 改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在 項(xiàng)目 。 （ 區(qū)別發(fā)改委原有的計劃項(xiàng)目形成機(jī)制 ， 建立協(xié)調(diào)機(jī)制 ） 目前 各地政府均探索建立項(xiàng)目收集與推介 機(jī)制 ， 形成基本 PPP項(xiàng)目庫 。 (2)社會資本發(fā)起 。 社會資本應(yīng)以 項(xiàng)目建議書 的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目 。 Zenith Consulting 6 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目識別 ?項(xiàng)目篩選 政府和社會資本合作 中心 會同 行業(yè)主管部門 ， 對潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選 ， 確定備選項(xiàng)目 。 財政部門 （ 政府和社會資本合作中心 ） 應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計劃 。 對于列入年度開發(fā)計劃的項(xiàng)目 ， 項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按政府和社會資本合作 中心的 要求提交相關(guān)資料 。 新建 、 改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報告 、 項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料 、 項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。 投資規(guī)模較大 、 需求長期穩(wěn)定 、 價格調(diào)整機(jī)制靈活 、 市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目 ， 適宜采用 PPP模式 。 Zenith Consulting 7 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目識別 ?物有所值評價 《 PPP物有所值評價指引 （ 試行 ）》 財金 [2023]167號 ： 中華人民共和國境內(nèi)擬采用 PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目 ， 應(yīng)在項(xiàng)目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價 。 物有所值評價包括定性評價和定量評價 。 現(xiàn)階段以定性評價為主 ， 鼓勵開展定量 評價 。 物有所值評價結(jié)論分為 “ 通過 ” 和 “ 未通過 ” 。 “ 通過 ” 的項(xiàng)目 ， 可進(jìn)行財政承受能力論證； “ 未通過 ” 的項(xiàng)目 ， 可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評價 ， 仍未通過的不宜采用 PPP模式 。 物有所值評價資料主要包括： （ 初步 ） 實(shí)施方案 、 項(xiàng)目產(chǎn)出說明 、 風(fēng)險識別和分配情況 、 存量公共資產(chǎn)的歷史資料 、 新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的 （ 預(yù) ） 可行性研究報告 、設(shè)計文件 等 。 Zenith Consulting 8 物有所值定性評價 政府采購開展物有所值評價時，項(xiàng)目本級財政部門（或 PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門 ，明確 定性評價程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求。 定性評價指標(biāo)包括 全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性 等六項(xiàng)基本評價指標(biāo) 及補(bǔ)充性指標(biāo) 。補(bǔ)充評價指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評價指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等 。在 各項(xiàng)評價指標(biāo)中，六項(xiàng)基本評價指標(biāo)權(quán)重為 80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過 20%；補(bǔ)充評價指標(biāo)權(quán)重為 20%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。 PPP中心會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議 ， 原則上，評分結(jié)果在 60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。 PPP項(xiàng)目識別 Zenith Consulting 9 物有所值 定量評價 定量評價是在假定采用 PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對 PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（ PPP值）與公共部門比較值（ PSC值）進(jìn)行比較，判斷 PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。 PSC 是假設(shè)項(xiàng)目由政府融資、擁有和運(yùn)營，并且能夠運(yùn)用最有效率的方式向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，再把政府和企業(yè)運(yùn)作項(xiàng)目的區(qū)別和風(fēng)險綜合考慮進(jìn)去的全項(xiàng)目生命周期現(xiàn)金流的凈現(xiàn)值。 PPP項(xiàng)目識別 Zenith Consulting 10 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目識別 ?財政承受能力論證 《 政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引 》 為 確保財政中長期可持續(xù)性 ， 財政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財政支出 、 政府債務(wù)等因素 ， 對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目 ， 開展財政承受能力論證 ， 每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例 。 PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財政支出責(zé)任 ， 主要包括股權(quán)投資 、 運(yùn)營補(bǔ)貼 、 風(fēng)險承擔(dān) 、 配套投入等 。 政府 PPP合作 中心 負(fù)責(zé) 組織開展行政區(qū)域內(nèi) PPP項(xiàng)目財政承受能力論證工作 。 省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部 PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任 ， 對財政預(yù)算編制 、 執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理 。 財政承受能力論證采用定量和定性分析方法 ， 堅持合理預(yù)測 、 公開透明 、 從嚴(yán)把關(guān) ， 統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系 ， 嚴(yán)格控制 PPP項(xiàng)目財政支出規(guī)模 。 Zenith Consulting 11 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估 。 財政 支出能力評估 ,是根據(jù) PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評估 PPP項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財政支出的 影響 。 每一年度全部 PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過 10%。省級財政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。 行業(yè) 和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù) PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目過于集中 。 財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項(xiàng)目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項(xiàng)目，則不宜采用 PPP模式。 PPP項(xiàng)目識別 Zenith Consulting 12 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備 ?組織實(shí)施機(jī)構(gòu) 按照地方政府的相關(guān)要求 ， 明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門 、 事業(yè)單位 、 行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu) ， 作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) ， 在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé) PPP項(xiàng)目的前期評估論證 、 實(shí)施方案編制 、 合作伙伴選擇 、 項(xiàng)目合同簽訂 、 項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作 。 考慮到 PPP運(yùn)作的專業(yè)性 ， 通常情況下需要聘請 PPP咨詢服務(wù)結(jié)構(gòu) 。 項(xiàng)目組織實(shí)施通常會建立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組 ， 領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問題的決策 、 政府高層溝通 、 總體工作的指導(dǎo)等 ， 項(xiàng)目小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的具體開展， 以 PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)為主要組成 。 項(xiàng)目實(shí)施結(jié)構(gòu)需要制定工作計劃 ， 包含工作階段 、 具體工作內(nèi)容 、 實(shí)施主體 、 預(yù)計完成時間等內(nèi)容 。 Zenith Consulting 13 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備 ?盡職調(diào)查 項(xiàng)目內(nèi)部調(diào)查 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 擬定調(diào)研提綱 ， 應(yīng)至少從法律和政策 、 經(jīng)濟(jì)和財務(wù) 、 項(xiàng)目自身三個方面把握 ， 主要包括 政府項(xiàng)目的批文和授權(quán)書 、 國家 、 省和地方對項(xiàng)目的關(guān)于土地 、稅收等方面的優(yōu)惠政策 、 特許經(jīng)營和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定 等； 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃 、 與項(xiàng)目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況 、 建設(shè)規(guī)劃 、 現(xiàn)有管理體制 、 現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制 等 ；項(xiàng)目 可行性研究報告 、 環(huán)境影響評價報告 、 初步設(shè)計 、 已形成的相關(guān)資產(chǎn) 、 配套設(shè)施的建設(shè)情況 、 項(xiàng)目用地的征地情況 等 。 外部投資人調(diào)查 根據(jù)項(xiàng)目基本情況 、 行業(yè)現(xiàn)狀 、 發(fā)展規(guī)劃等 ， 與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通 ， 獲得潛在投資人的投資意愿信息 ， 并對 各類投資人的投資偏好 、 資金實(shí)力 、 運(yùn)營能力 、 項(xiàng)目訴求等因素進(jìn)行 分析研究 ， 與潛在合適的投資人進(jìn)行溝通 ， 組織調(diào)研及考察 。 Zenith Consulting 14 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備 ?實(shí)施方案編制 通過前期的調(diào)查研究及分析論證 ， 完成項(xiàng)目招商實(shí)施方案編制 。 招商實(shí)施方案主要內(nèi)容： （ 一 ） 項(xiàng)目概況 （ 二 ） 風(fēng)險分配基本框架 。 （ 三 ） PPP運(yùn)作模式 （ 四 ） PPP交易結(jié)構(gòu) （ 五 ） PPP合同體系 （ 六 ） PPP監(jiān)管架構(gòu) （ 七 ） PPP采購 方式 Zenith Consulting 15 合同體系 （合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件） 《 項(xiàng)目實(shí)施方案 》 項(xiàng)目運(yùn)作方式 （項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè) 運(yùn)營 移交、建設(shè) 擁有 運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓 運(yùn)營 移交和改建 運(yùn)營 移交等） 交易結(jié)構(gòu)與回報機(jī)制 （項(xiàng)目回報機(jī)制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式） 風(fēng)險分配基本框架 （按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險） 采購方式 包括 （公開 招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源 采購） 監(jiān)管架構(gòu) （監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等） 基本情況主要明確項(xiàng)目提供的 公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容 、項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式運(yùn)作的 必要性和可行性 ，以及項(xiàng)目運(yùn)作的 目標(biāo)和意義 。 經(jīng)濟(jì) 技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目 區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源 等。 項(xiàng)目概況 情況 PPP運(yùn)作實(shí)施方案 Zenith Consulting 16 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備 ?實(shí)施方案審核 為提高工作效率 ， 財政部 門應(yīng)當(dāng)會同 相關(guān)部門 及外部專家 建立 PPP項(xiàng)目的 評審機(jī)制 ， 從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性 、 PPP模式的適用性 、 財政承受能力以及價格的合理性等方面 ， 對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行評估 ， 確保 “ 物有所值 ” 。 評估通過的 由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報政府審核 ， 審核通過的按照實(shí)施方案推進(jìn) 。 目前缺乏相應(yīng)的專家 ， 政府內(nèi)部分工不明確 ， 方案審核實(shí)際推進(jìn)效果不佳 。 Zenith Consulting 17 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目采購 ?項(xiàng)目預(yù)審 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件 ， 發(fā)布資格預(yù)審公告 ， 邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審 ， 驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭 ， 并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門 （ 政府和社會資本合作中心 ） 備案 。 項(xiàng)目有 3家以上社會資本通過資格預(yù)審的 ， 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會資本不足 3家的 ， 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠 3家的 ， 可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式 。 資格預(yù)審公告應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體 、 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱 、 采購需求 、 對社會資本的資格要求 、 是否允許聯(lián)合體參與采購活動 、 擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法 ,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn) 。 提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于 15個工作日 。 Zenith Consulting 18 項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目采購 ?項(xiàng)目采購文件編制 項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請 、 競爭者須知 （ 包括密封 、 簽署 、 蓋章要求等 ）、 競爭者應(yīng)提供的資格 、 資信及業(yè)績證明文件 、 采購方式 、 政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán) 、 實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件 、 采購程序 、 響應(yīng)文件編制要求 、提交響應(yīng)文件截