【正文】 Copyright 169。 2023 By ALLPKU Management Consultants Ltd. llpk 未經(jīng)許可，不得外傳 濟(jì)南高新區(qū)國(guó)有資產(chǎn) 整合模式報(bào)告 北大縱橫管理咨詢(xún)公司 北大縱橫 2023年 5月 — 2 — 北大縱橫 聲明 ? 本報(bào)告為中期報(bào)告 ， 所有意見(jiàn)均非最終結(jié)論 ? 本報(bào)告旨在對(duì) 濟(jì)南高新 區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的整合及管理進(jìn)行分析和建議 ， 不針對(duì)任何部門(mén)和個(gè)人 — 3 — 北大縱橫 報(bào)告的主要思路 目前濟(jì)南高新區(qū)的管理模式定位 當(dāng)前高新區(qū)主要管理問(wèn)題及根源分析 外部模式研究借鑒 提出需要解決的問(wèn)題根源癥結(jié) 如何解決開(kāi)發(fā)區(qū)的問(wèn)題根源癥結(jié) 解決方案及模式 設(shè)計(jì) ? 本次咨詢(xún)的目的是為了實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)從 “ 建設(shè) ” 向 “ 經(jīng)營(yíng) ” 的轉(zhuǎn)變； ? 這一轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式和開(kāi)發(fā)區(qū)盈利模式的轉(zhuǎn)變； ? 國(guó)資企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式主要包含國(guó)資企業(yè)政企分開(kāi) 、 國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理與資產(chǎn)所有關(guān)系相脫離的問(wèn)題 ， 開(kāi)發(fā)區(qū)盈利模式主要包含融資問(wèn)題和投資收益問(wèn)題 。 ? 國(guó)資企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式直接導(dǎo)致國(guó)資企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃問(wèn)題 ， 這里涵蓋高新控股的戰(zhàn)略定位問(wèn)題 ， 將來(lái)是單一業(yè)務(wù)還是多業(yè)務(wù)發(fā)展 。 — 4 — 北大縱橫 我們將從四個(gè)方面闡述濟(jì)南高新區(qū)國(guó)有資產(chǎn)整合模式 ? 開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資企業(yè)的定位 管委會(huì) 國(guó)資企業(yè)集團(tuán) 業(yè)務(wù)單元 管委會(huì)和國(guó)資企業(yè)集團(tuán)的關(guān)系 國(guó)有資產(chǎn)組合模式設(shè)計(jì) 各業(yè)務(wù)單元基本運(yùn)作策略 國(guó)資企業(yè)的任務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)的功能性質(zhì) 開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)概述 ? 國(guó)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式 ? 國(guó)資企業(yè)整合方案 ? 國(guó)資企業(yè)各業(yè)務(wù)單元的運(yùn)作方式 — 5 — 北大縱橫 目錄 ? 開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資企業(yè)的定位 ???????????????????????????? 5 ? 國(guó)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式 ???????????????????????????? 12 ? 國(guó)資企業(yè)整合方案 ????????????????????????????? 37 ? 國(guó)資企業(yè)各業(yè)務(wù)單元的運(yùn)作方式 ??????????????????????? 60 ? 實(shí)施建議 ????????????????????????????????? 80 — 6 — 北大縱橫 導(dǎo)讀 ? 開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資企業(yè)的定位 ? 國(guó)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式 ? 國(guó)資企業(yè)整合方案 ? 國(guó)資企業(yè)各業(yè)務(wù)單元的運(yùn)作方式 ? 實(shí)施建議 — 7 — 北大縱橫 不論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，非自然形成開(kāi)發(fā)區(qū)的主導(dǎo)方都是政府，濟(jì)南高新區(qū)管委會(huì)在導(dǎo)向、服務(wù)、協(xié)調(diào)、管理方面有不可替代的作用 ? 開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施 、 生活物質(zhì)環(huán)境 、投資環(huán)境等因素需要政府的參與才能營(yíng)造 ， 尤其是在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的初級(jí)階段 ? 政府營(yíng)造的政策軟環(huán)境更是整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)行中至關(guān)重要的 ? 企業(yè)所無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)和運(yùn)作開(kāi)發(fā)區(qū)龐大的投資規(guī)模 ? 政府是促成企業(yè)界與科研教育機(jī)構(gòu)合作的強(qiáng)有力的力量 政府的主導(dǎo)作用是不可缺少的 管委會(huì)的任務(wù) 導(dǎo)向 服務(wù) 協(xié)調(diào) 管理 ? 統(tǒng)籌管理高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū) ， 制定園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和政策 ， 建設(shè)基礎(chǔ)和配套設(shè)施 ， 創(chuàng)造良好的投資環(huán)境 ， 增加GDP和稅收 ， 增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力 — 8 — 北大縱橫 濟(jì)南高新區(qū)實(shí)施 “ 充實(shí)提升，開(kāi)拓發(fā)展 ” 戰(zhàn)略，面臨從建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)到經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)模式的轉(zhuǎn)變 中心區(qū) 出口加工區(qū) 東部新區(qū) 經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū) 建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū) ? 建設(shè)提升為濟(jì)南市現(xiàn)代化的東部新城樣板區(qū) ，集中建設(shè)總部經(jīng)濟(jì)基地和科技研發(fā)區(qū) 、 生活商貿(mào)區(qū) ? 建設(shè)成為集加工貿(mào)易 、陸路口岸和保稅物流于一體的外向型產(chǎn)業(yè)聚集區(qū) ? 建設(shè)成為規(guī)?；滦凸I(yè)的聚集區(qū) ? 如何滾動(dòng)發(fā)展 ， 良性循環(huán) ？ ? 如何開(kāi)拓經(jīng)營(yíng)思路 ， 使國(guó)資企業(yè)有效發(fā)揮作用 ？ ? 如何保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值？ ? 開(kāi)展招商引資 ? 形成產(chǎn)業(yè)聚集環(huán)境 ？ ? 如何培養(yǎng)良好的經(jīng)營(yíng)模式 ？ ? 招商引資 ? 如何引入有效的機(jī)制進(jìn)行融資和建設(shè) ？ 目標(biāo) ? 基礎(chǔ)設(shè)施 、 配套設(shè)施建設(shè) ? 總部基地建設(shè) 、 商業(yè)和住宅項(xiàng)目建設(shè) ? 打造濟(jì)南軟件城 ? 標(biāo)準(zhǔn)廠房 、 道路基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè) ? 區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局 ? 基礎(chǔ)設(shè)施 、 配套設(shè)施建設(shè) — 9 — 北大縱橫 政府為了推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，形成了開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)，開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)具有正的外部效應(yīng) 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和優(yōu)惠政策 政府收益 ? 政府投入財(cái)政收入進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)積聚，政府是開(kāi)發(fā)區(qū)的最大投入者 ? 產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生外部規(guī)模效應(yīng)，為新企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境 產(chǎn)業(yè)集群使技術(shù)、信息、商業(yè)、金融的流通和聯(lián)系得到改善，刺激了創(chuàng)新，達(dá)到了互補(bǔ)性和技術(shù)溢出 集群區(qū)的原料和產(chǎn)品達(dá)到規(guī)模批量，降低生產(chǎn)和流通成本 ? 政府也是開(kāi)發(fā)區(qū)的最大受益者，產(chǎn)業(yè)積聚后對(duì)區(qū)域形成稅收、就業(yè)機(jī)會(huì)等回報(bào)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 招商企業(yè) 孵化企業(yè) 土地資源 財(cái)政投入 服務(wù) 服務(wù)收入 稅收 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 就業(yè) 投資回報(bào) 土地收入 國(guó)資企業(yè)收益 稅收 利潤(rùn) 資產(chǎn)增值 投入 產(chǎn)出 — 10 — 北大縱橫 因而，為經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)而形成的國(guó)資企業(yè)的使命是：推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值 推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值 增值 ? 國(guó)資企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè) ， 經(jīng)營(yíng)非贏利性社會(huì)公共事業(yè)資產(chǎn) ， 目的是促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展 ， 追求開(kāi)發(fā)區(qū)以及公司的長(zhǎng)期效益 ，因而管委會(huì)允許該部分資產(chǎn)功能性虧損 ， 或給與相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼 ? 園區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)努力營(yíng)造產(chǎn)業(yè)聚集和發(fā)展環(huán)境 ， 同時(shí)保證適當(dāng)?shù)睦麧?rùn) ? 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)服從于開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)區(qū)硬件環(huán)境要求 ， 建設(shè)辦公和生活設(shè)施 ? 管委會(huì)給某些國(guó)資企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)壟斷權(quán) ， 以保證實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略意圖 ? 保值和增值是資產(chǎn)的天然權(quán)利 ? 國(guó)資企業(yè)利用其經(jīng)營(yíng)性贏利取得貨幣或資本市場(chǎng)融資機(jī)會(huì) ， 擴(kuò)大投資規(guī)模 ? 給與財(cái)政補(bǔ)貼 ， 保證賬面盈利 ， 有利于外部融資 ， 拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ? 國(guó)有資產(chǎn)保值增值與推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展兩者的目標(biāo)是一致的 ， 長(zhǎng)期來(lái)看， 開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展更能推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)保值增值 — 11 — 北大縱橫 資產(chǎn)劃分為功能性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)通盤(pán)考慮和調(diào)配，分別制定不同的經(jīng)營(yíng)目標(biāo) 基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)資產(chǎn) 投資功能資產(chǎn) 園區(qū)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn) 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資產(chǎn) 其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn) ? 營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境 ， 為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展服務(wù) ? 為開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)投入和招商引資服務(wù) ， 同時(shí)講求投資收益 ? 營(yíng)造良好的園區(qū)環(huán)境 ， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展 ? 建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū) ， 同時(shí)取得良好的收益 ? 追求資產(chǎn)的收益性 ， 進(jìn)行完全的市場(chǎng)化運(yùn)作 功能性 功能性 +經(jīng)營(yíng)性 經(jīng)營(yíng)性 經(jīng)營(yíng)目標(biāo) 收益指標(biāo) ? 追求長(zhǎng)期收益和資產(chǎn)保值 ， 在短期內(nèi)設(shè)定虧損目標(biāo) ， 或給與財(cái)政補(bǔ)貼 ? 根據(jù)投資對(duì)象 ， 制定適當(dāng)?shù)耐顿Y收益率指標(biāo) ? 制定適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)率及資產(chǎn)保值增值率指標(biāo) ? 根據(jù)開(kāi)發(fā)的對(duì)象 ， 分別制定利潤(rùn)指標(biāo)和資產(chǎn)保值增值指標(biāo) ? 制定凈資產(chǎn)收益率指標(biāo) 、 利潤(rùn)指標(biāo) 資產(chǎn) — 12 — 北大縱橫 導(dǎo)讀 ? 開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資企業(yè)的定位 ? 國(guó)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式 ? 國(guó)資企業(yè)整合方案 ? 國(guó)資企業(yè)各業(yè)務(wù)單元的運(yùn)作方式 ? 實(shí)施建議 — 13 — 北大縱橫 導(dǎo)讀 ? 開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資企業(yè)的定位 ? 國(guó)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式 組織形式 對(duì)國(guó)資企業(yè)的監(jiān)管方式 國(guó)資企業(yè)內(nèi)部管理方式 ? 國(guó)資企業(yè)整合方案 ? 國(guó)資企業(yè)各業(yè)務(wù)單元的運(yùn)作方式 ? 實(shí)施建議 — 14 — 北大縱橫 濟(jì)南高新區(qū)目前采用的是混合型管理模式，從公司形式上看是政企分開(kāi)的，但實(shí)質(zhì)上是政企合一 公司制 政企分開(kāi)型 政企合一型 混合型 集中管理制 這種管理模式主要是以企業(yè)作為開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)者與管理者 ， 政府建立開(kāi)發(fā)公司作為經(jīng)濟(jì)法人 ， 組織區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ， 開(kāi)發(fā)公司直接向政府負(fù)責(zé) ， 擔(dān)負(fù)土地開(kāi)發(fā) 、 項(xiàng)目招標(biāo) 、 建設(shè)管理 、 企業(yè)管理 、 行業(yè)管理和規(guī)劃管理等職能 ， 園區(qū)的其他管理事務(wù) ， 如勞動(dòng)人事 、 財(cái)政稅收、 工商行政 、 公共安全等 ， 主要還是依靠政府的相關(guān)職能部門(mén) 。 管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu) ， 行使政府管理職權(quán) ， 不運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng) ， 只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用 ， 開(kāi)發(fā)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人 ， 實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理 ， 從而實(shí)現(xiàn)政府的行政權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離 。 政企分開(kāi)模式 ， 目前為我國(guó)大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)所采用 。 在管委會(huì)下設(shè)一個(gè)開(kāi)發(fā)公司 ， 管委會(huì)負(fù)責(zé)決策 、 職能管理以及服務(wù)性工作 ， 開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) ， 這種開(kāi)發(fā)公司管理行為很大程度上是行政性的 。 管委會(huì)和開(kāi)發(fā)公司在人員設(shè)置上相互混合 ， 負(fù)責(zé)人通?；ハ嗉嫒?， 即 “ 兩塊牌子 ， 一套班子 ” 。 在這種管理模式下 ， 管委會(huì)不僅行使審批 、 規(guī)劃 、 協(xié)調(diào)等行政職能 ， 還負(fù)責(zé)資金籌措 、 開(kāi)發(fā)建設(shè)等具體經(jīng)營(yíng)事務(wù) ， 開(kāi)發(fā)公司和專(zhuān)業(yè)公司基本上沒(méi)有自我決策權(quán) 。 由市政府在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的派出機(jī)構(gòu)－管委會(huì)全面管理園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展 ， 具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)的行政職能 。 管委會(huì)可自行設(shè)置規(guī)劃 、 土地 、 項(xiàng)目審批 、 財(cái)政 、 稅務(wù)、 勞動(dòng)人事 、 工商行政等部門(mén) ， 可享受城市的各級(jí)管理部門(mén)的權(quán)限 ， 同時(shí)也接受主管部門(mén)必要的指導(dǎo)和制約 ， 真正體現(xiàn)了 “ 小政府 、 大社會(huì) ” 的特點(diǎn) 。 所在城市的政府全面領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與管理 。 政府設(shè)置管理委員會(huì) ， 成員由原政府行業(yè)或主管部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人組成 ， 園區(qū)內(nèi)各類(lèi)企業(yè)的行業(yè)管理和日常管理仍由原行業(yè)主管部門(mén)履行 ， 管委會(huì)只負(fù)責(zé)在各部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào) ， 不直接參與開(kāi)發(fā)區(qū)的日常建設(shè)管理和經(jīng)營(yíng)管理 。 所在區(qū)縣政府負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的公安 、 消防 、 衛(wèi)生 、 網(wǎng)點(diǎn)等的管理 。 縱向協(xié)調(diào)型 行政主導(dǎo)型 含義 類(lèi)型 — 15 — 北大縱橫 開(kāi)發(fā)區(qū)具體采用何種管理模式與其發(fā)展所處的階段是有一定的關(guān)系的 開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的早期 正常運(yùn)營(yíng)和管理階段 開(kāi)發(fā)區(qū)成熟階段 1 2 3 一般采取行政主導(dǎo)型的管理模式和混合型中的政企合一型，以加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能和工作力度 混合型政企分開(kāi)的管理模式更加適用。在政企分開(kāi)的管理模式下，管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)行使政府管理職權(quán)，不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，開(kāi)發(fā)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理 公司制的管理模式更適合開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，逐步向西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的模式靠攏 — 16 — 北大縱橫 高新區(qū)的盈利模式也要求有所轉(zhuǎn)變 開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的早期 正常運(yùn)營(yíng)和管理階段 2 ? 在建設(shè)初期 ， 在高新區(qū)管委會(huì)主導(dǎo)下 ，各國(guó)資公司通過(guò)提供高成本 、 低價(jià)格的專(zhuān)業(yè)服務(wù)吸引企業(yè)入園 ， 成本與收益的差額由財(cái)政補(bǔ)貼 ? 通過(guò)各項(xiàng)服務(wù)和扶植措施 ， 推動(dòng)入園企業(yè)發(fā)展壯大 ， 高新區(qū)通過(guò)獲取稅收收入盈利 ? 如果稅收收入能夠保證財(cái)政投入的高成本 ， 可以保持這個(gè)模式 ， 但是如果不能保持 ， 則需要改變高新區(qū)的盈利模式 ? 在進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)和管理階段 ， 入駐園區(qū)的企業(yè)已經(jīng)發(fā)展起來(lái) ， 此時(shí)的盈利模式應(yīng)該由完全依賴(lài)稅收收益轉(zhuǎn)向資產(chǎn)投資收益加稅收收益 ? 同時(shí)我們有各項(xiàng)優(yōu)惠措施的情況下 ， 企業(yè)在考慮遷移成本時(shí) ， 是不會(huì)輕易離開(kāi)高新區(qū)的 ， 這時(shí) ， 我們應(yīng)該提供價(jià)格和成本相匹配的服務(wù) ， 而非再如同以前的高成本 、 低價(jià)格的服務(wù) ? 大量的國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)貼給入園企業(yè) ， 何不如投給自己的國(guó)資公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng) ， 通過(guò)國(guó)資企業(yè)的回報(bào)收益盈利 ， 建立起新的盈利模式 ? 盡可能的引入外部資金參與高新區(qū)的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā) ， 改善國(guó)資法人治理結(jié)構(gòu) ， 提高國(guó)資利用效率 1 — 17 — 北大縱橫 開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)早期政企合一利大于弊 ? 有利于開(kāi)發(fā)公司的快速起步和全面發(fā)展 ? 既發(fā)揮政府的行政職能，又發(fā)揮開(kāi)發(fā)總公司的經(jīng)濟(jì)杠桿功能 ? 建立初期對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)具有很大的推動(dòng)作用 ? 國(guó)資企業(yè)過(guò)多依賴(lài)于管委會(huì)，發(fā)展動(dòng)力不足，市場(chǎng)壓力不大，自我發(fā)展能力不強(qiáng)，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和建立現(xiàn)代企業(yè)制度 ? 融資渠道單一，依賴(lài)銀行貸款，難以從資本市場(chǎng)融資