【正文】 北京市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度與方法研究北京市規(guī)劃委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處北 京 工 業(yè) 大 學(xué) 交 通 研 究 中 心二零零三年十月課題名稱(chēng)：北京市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度與方法研究承擔(dān)單位：北京市規(guī)劃委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：北京市規(guī)劃委員會(huì)委員： 邢玉海 高級(jí)工程師北京市規(guī)劃委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處處長(zhǎng)：楊放 高級(jí)工程師北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心主任助理：榮建 博士 副教授項(xiàng)目主要參加人員：北京市規(guī)劃委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處：楊寶岐、曹荷紅、吳樹(shù)英、徐新華、劉榮華、魏京暉、賈金龍、張奇北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心：張智勇、李春艷、劉錚、徐偉、劉影目 錄課題來(lái)源 1研究的目的與意義 2 研究的目的 2 研究的意義 5國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度概況 7 公示制度的產(chǎn)生 7 國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度概況 8研究方法及技術(shù)路線 18基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度 20 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示的對(duì)象 20 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示的內(nèi)容 21 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示的形式 29 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目違示責(zé)任 30 公示意見(jiàn)的處理 31基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示暫行辦法 31基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示實(shí)例 38北京市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度與方法研究課題來(lái)源黨的十六大和全國(guó)人大十屆一次會(huì)議，把依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本方略確定下來(lái)，不僅為我國(guó)走上法治之路奠定了法律基礎(chǔ)，而且也對(duì)政府機(jī)關(guān)依法行政提出了新的更高的要求。依法行政呼出公示制度隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)生了一系列深刻變化。這些變化引起的權(quán)力和利益格局的變動(dòng),需要用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范和調(diào)整。依法行政是依法治國(guó)的核心。它主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是政府依法對(duì)人民進(jìn)行有效的管理，維護(hù)良好的社會(huì)秩序，保障社會(huì)的健康發(fā)展；二是人民通過(guò)憲法和法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行有效的監(jiān)督。在我國(guó)，人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，我們的政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆。我們的公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)自己身份和手中權(quán)力的兩重性：本質(zhì)上是人民的公仆，同時(shí)又是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理者。如果我們不能始終保持清醒的頭腦，堅(jiān)持“服務(wù)人民、奉獻(xiàn)社會(huì)”的宗旨，擺正自己與人民群眾的關(guān)系，就可能產(chǎn)生消極腐敗現(xiàn)象。行政權(quán)的這些顯著特點(diǎn)決定了推行公示制度的客觀必要性和現(xiàn)實(shí)緊迫性。我委已經(jīng)在多個(gè)方面積極探索和推行公示制度的實(shí)踐證明，實(shí)行公示制度是行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開(kāi)的有效形式，是增加工作透明度，使廣大群眾了解行政部門(mén)的性質(zhì)、職能、工作程序和法律規(guī)定，并實(shí)施監(jiān)督和公眾參與的有效手段。公示制度的推行，密切了與人民群眾的關(guān)系，改進(jìn)了工作作風(fēng)，提高了行政管理的水平，強(qiáng)化了對(duì)行政部門(mén)的監(jiān)督和制約，有效地從源頭上預(yù)防和治理腐敗，促進(jìn)了兩個(gè)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。完善公示制度，推行公示制度既是依法行政的重要內(nèi)容，又是依法行政的有力保證。但現(xiàn)行的公示制度和方法應(yīng)在規(guī)范化上下功夫，尤其要把好公示內(nèi)容、公示形式、違示責(zé)任三個(gè)環(huán)節(jié)，使之逐步臻于完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃是北京市規(guī)劃委員會(huì)的重要行政內(nèi)容之一。城市基礎(chǔ)設(shè)施是為城市生產(chǎn)、生活服務(wù)的技術(shù)性城市公用設(shè)施，包含的交通系統(tǒng)、水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)等六大系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)都是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生與群眾切身利益息息相關(guān)。江澤民主席關(guān)于“三個(gè)代表”的重要理論提出的“群眾利益無(wú)小事”的重要論斷要求城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目必須維護(hù)群眾的根本利益。實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度正是順應(yīng)了時(shí)代的潮流。因此，北京市規(guī)劃委員會(huì)從實(shí)際出發(fā)，要求對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目的公示制度與方法進(jìn)行全面深入地研究，制定北京市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度和實(shí)施方法。研究的目的與意義 研究的目的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制是指規(guī)劃委員會(huì)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將其規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目的主要內(nèi)容，實(shí)施方案等向社會(huì)公眾公開(kāi)、接受社會(huì)監(jiān)督的制度。公示的目的在于從嚴(yán)治政，保證公眾的參與權(quán)，因此，公示內(nèi)容必須具體、明確、合法、可行。具體，就是緊密結(jié)合工作實(shí)際，一是一，二是二，不做形同虛設(shè)的表面文章；明確，就是將工作職責(zé)和權(quán)限，辦事依據(jù)和原則，辦事程序和時(shí)限，工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，違示責(zé)任追究和監(jiān)督舉報(bào)辦法等坦誠(chéng)公開(kāi)，不做裝腔作勢(shì)的“官樣文章”；合法，就是從內(nèi)容到形式都嚴(yán)格按照《行政處罰法》的要求公開(kāi)明示，全面反映本身的執(zhí)法職能、依據(jù)、權(quán)限和程序，不能自行其事；可行，就是工作的標(biāo)準(zhǔn)和要求，違示的追究和處理，監(jiān)督舉報(bào)的辦法等都要切實(shí)可行，充分體現(xiàn)階段性和漸進(jìn)性，不能奇高奇低。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是城市大系統(tǒng)中的一個(gè)重要的子系統(tǒng)，其功能是為城市居民的各種活動(dòng)提供必要的條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)不僅是為城市提供服務(wù)，也是城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)結(jié)構(gòu)的基本組成部分。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)而復(fù)雜的大系統(tǒng)，是城市社會(huì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的平臺(tái)。城市的形成和演變?nèi)Q于基礎(chǔ)設(shè)施，城市的布局結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小、生活方式都需要城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的支撐，城市的發(fā)展反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。因此，把握城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和演變的機(jī)理，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高起著極其重要的作用?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的目的是協(xié)調(diào)優(yōu)化土地開(kāi)發(fā)布局，促成工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文體設(shè)施以及人口的合理布局，通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施布局、體系結(jié)構(gòu)、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，建立一個(gè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的高效、安全、經(jīng)濟(jì)、舒適和低公害的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，以滿(mǎn)足未來(lái)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的提出的基礎(chǔ)設(shè)施需求?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃涉及社會(huì)、自然、經(jīng)濟(jì)、人們的習(xí)慣、國(guó)家相關(guān)政策以及土地利用規(guī)劃等多方面的因素，是一項(xiàng)十分復(fù)雜、綜合性很強(qiáng)的研究設(shè)計(jì)工作。因此基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實(shí)施方案會(huì)涉及到社會(huì)不同階層，不同分工的民眾的利益問(wèn)題。例如面前北京交通的現(xiàn)狀有目共睹，造成當(dāng)前北京交通擁堵原因很多，其中某些道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)的不合理是因素之一。道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的不合理，不但使投資不能產(chǎn)生相應(yīng)效益，也讓行人備受行路艱難之苦。其中的原因是多方面的，交通設(shè)施等的公共設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建造者，在布局設(shè)計(jì)上有時(shí)會(huì)片面求新求奇，而沒(méi)有把公眾的需要放在第一位就是其中之一。這就顯現(xiàn)出一些地方和部門(mén)現(xiàn)行的道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)制的不合理?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)應(yīng)立足“以人為本”，轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)觀念，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，使道路交通建設(shè)真正成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“先行官”，而不是“絆腳石”。因此實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制，使規(guī)劃方案向公眾公開(kāi)，市民可以評(píng)點(diǎn)參謀，提出意見(jiàn)或建議，充分參與到改善自己周?chē)纳瞽h(huán)境和城市建設(shè)中來(lái)。公示制能夠較好的表達(dá)群眾的意愿，實(shí)現(xiàn)民主。樹(shù)立全市市民共同參與規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的共同愿景，從而發(fā)揮社會(huì)各界的聰明才智使基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃更趨完善，使許多好的設(shè)計(jì)方案有機(jī)會(huì)被釆用。對(duì)于進(jìn)一步完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都具有十分重要的意義。一是向社會(huì)提供可借鑒的信息，營(yíng)造公平交易市場(chǎng)，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和誠(chéng)信服務(wù)意識(shí)，減少糾紛；二是積極促進(jìn)樹(shù)立良好的行業(yè)誠(chéng)信風(fēng)氣及規(guī)范行業(yè)行為；三是為政府主管部門(mén)提供管理、決策依據(jù)，為購(gòu)房者等相關(guān)部門(mén)提供參考。基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃執(zhí)行部門(mén)的決策公開(kāi)化、民主化、科學(xué)化，有了市民的監(jiān)督，可以減少現(xiàn)存的矛盾沖突。比如對(duì)于保證施工和規(guī)劃的一致性，就起到了良好的監(jiān)督作用。為了充分發(fā)揮公眾在北京市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的作用，維護(hù)人民群眾對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議，自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，協(xié)調(diào)規(guī)劃方案與公眾的利益關(guān)系；進(jìn)一步提高城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃水平，改善北京市交通狀況，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)將北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的項(xiàng)目面向全市進(jìn)行公示，讓市民評(píng)點(diǎn)參謀，提出意見(jiàn)或建議，充分參與到改善自己周?chē)纳瞽h(huán)境和城市建設(shè)中來(lái)。因基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度國(guó)內(nèi)國(guó)際現(xiàn)無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可借鑒，建立此系統(tǒng)目前還處于探索階段。所以，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示系統(tǒng)有待逐步完善，在初期嘗試階段，可以通過(guò)城市公眾人員和社會(huì)各界以及企事業(yè)單位的參與評(píng)點(diǎn)與反饋信息，共同把基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的執(zhí)行機(jī)制建設(shè)好，建立一個(gè)公開(kāi)、健康、有序進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃執(zhí)行體系。 研究的意義實(shí)行開(kāi)門(mén)辦事是政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政的重要舉措。公示是非常必要的，它實(shí)現(xiàn)了公民參與政府決策，其社會(huì)意義不言而喻。其中有人說(shuō)，公示制度是政策透明化的表現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐證明，公示制是公開(kāi)、公平、公正管理的有效手段；是規(guī)范行政管理和執(zhí)法的有效載體；是高效管理和服務(wù)的有效保障；是加強(qiáng)監(jiān)督制約促進(jìn)廉政建設(shè)的有效措施。實(shí)施公示制的意義主要表現(xiàn)在：一是明確規(guī)定了公示的基本內(nèi)容和要素。過(guò)去的公開(kāi)辦事制度，許多單位在操作過(guò)程中，往往是有選擇性的公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容多是非主要的，對(duì)部門(mén)權(quán)力的制約不會(huì)產(chǎn)生太大的影響。而公示制則要求各單位、各部門(mén)，無(wú)論其職能有何不同，公示的基本要素不能少，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作。其二，擴(kuò)展了公開(kāi)的形式，使人民群眾和管理對(duì)象能夠廣泛知道公示制。公示制首先通過(guò)各種媒體大力宣傳，使人民群眾先留下印象：公示的渠道有公示板、公示卡、微機(jī)觸摸屏、電子屏幕、公示宣傳單、英特網(wǎng)等多種形式和途徑，辦事人只要接觸到其中的一種，就能了解公示制的內(nèi)容。其三，公示制規(guī)定了違示追究制度。公示制既規(guī)定了應(yīng)該怎么辦，也規(guī)定了違示追究辦法，使其成為一個(gè)剛性制度?！肮尽敝贫仁欠衲苷嬲龅焦?、公正，還要看“公示”之后諸環(huán)節(jié)的運(yùn)行是否有效?！肮尽币院螽a(chǎn)生的反饋信息要全面搜集、整理，對(duì)整理的信息客觀分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，然后再公示反饋到群眾中去聽(tīng)取意見(jiàn)，最后由決策層做出維持或取消或變更原公示意見(jiàn)的決定。國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度概況 公示制度的產(chǎn)生在實(shí)施依法治國(guó)的國(guó)度里，社會(huì)的文明進(jìn)步程度取決于全體公民崇尚法治的心理程度。隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，人民群眾民主意識(shí)，法律意識(shí)不斷提高。而公民的崇尚法治的心理程度，直接取決于掌管權(quán)力部門(mén)在權(quán)力實(shí)施過(guò)程中的透明度，即政府機(jī)關(guān)的行為公開(kāi)、公平、公正的程度。公示制就是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，伴隨著依法行政的不斷深入而由執(zhí)法部門(mén)責(zé)任制逐步演變出來(lái)的。公示制的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個(gè)不斷完善的過(guò)程。在“二五”普法初期，沈陽(yáng)市皇姑區(qū)率先在全國(guó)推出了部門(mén)執(zhí)法責(zé)任制，以后全國(guó)各地又相繼出臺(tái)了“錯(cuò)案責(zé)任追究制”、“執(zhí)法評(píng)議考核制”、“執(zhí)法承諾制”等。1996年沈陽(yáng)市工商行政管理局正式向社會(huì)推出了行政執(zhí)法公示制度，并使這制度在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。因此，可以說(shuō)公示制是沈陽(yáng)市工商行政管理局于1996年7月首創(chuàng)并實(shí)施的。此后公示制不斷用于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，例如在選拔任用干部時(shí)很多行政機(jī)關(guān)采用了公示制。此外在行政管理，城市規(guī)劃，物價(jià)漲落，教育收費(fèi)，獲獎(jiǎng)名單等方面都嘗試了公示制?！肮尽笔敲襟w上近年來(lái)使用頻率頗高的一個(gè)新詞，一般是指把需要公開(kāi)并接受監(jiān)督的事項(xiàng)在媒體上向公眾予以明示，比如干部任職公示，就是把擬任用干部的情況在媒體上公布；再如獲獎(jiǎng)名單公示，就是把擬獲獎(jiǎng)人或單位的情況予以公布。很明顯，所公示的往往是涉及公眾利益、需要全體監(jiān)督的事情，這帶有一種考察民意的性質(zhì)，因?yàn)楸还菊呷绻缓细瘢罕妼?duì)其有意見(jiàn)，那么群眾就可以舉報(bào)。這實(shí)際上是民主的一種實(shí)現(xiàn)形式。公示制是民主建設(shè)的產(chǎn)物，是一種機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)于政務(wù)公開(kāi)、擴(kuò)大民主、接受監(jiān)督都具有重要意義。對(duì)于被公示的對(duì)象來(lái)說(shuō)，也增加了他們的壓力感甚至危機(jī)感；對(duì)于群眾來(lái)說(shuō)，則為他們參與政務(wù)甚至決策提供了通道?！肮局啤睂?shí)施以來(lái)，有不少被公示對(duì)象未能過(guò)了群眾這一關(guān)?？梢?jiàn)，“公示”的威力是不可小視的?？偟膩?lái)說(shuō)，“公示”是國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)其行政管理的內(nèi)容所采取的公開(kāi)展示形式，在政府行使行政權(quán)力的過(guò)程中，它是一種將日常行政管理事務(wù)、社會(huì)管理內(nèi)容，比較系統(tǒng)地展示給人民群眾，使人周知，賦予公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)具體行政工作?！肮局啤笔且环N明示制度，是行政執(zhí)法部門(mén)向社會(huì)所做出的一種公正執(zhí)法的承諾制度。其宗旨是將執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)變成一種公仆承諾明示于社會(huì)，從而使執(zhí)法者的權(quán)力與責(zé)任置于人民群眾的監(jiān)督之下，以確保執(zhí)法過(guò)程的透明度和執(zhí)法行為的公正性。 國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目公示制度概況自1996年7月沈陽(yáng)市工商行政管理局首創(chuàng)并實(shí)施公示制度以來(lái)，公示制不斷用于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多城市的規(guī)劃部門(mén)都嘗試實(shí)施了公示制度。北京市規(guī)劃委員會(huì)在地名公示、詳細(xì)控規(guī)調(diào)整方案公示、違法建設(shè)公告等方面進(jìn)行了嘗試，取得了較好的效果。國(guó)內(nèi)的許多大中城市的規(guī)劃部門(mén)如上海、廣州、天津、重慶、深圳、青島、哈爾濱、杭州等在城市總體規(guī)劃、住宅小區(qū)、車(chē)流物流人流較集中地區(qū)的城市設(shè)計(jì)及大商場(chǎng)、大賓館、大飯店等大型公共建筑的規(guī)劃方案，將向社會(huì)公布，讓市民評(píng)點(diǎn)參謀，提出意見(jiàn)或建議，充分參與到改善自己周?chē)纳瞽h(huán)境和城市建設(shè)中來(lái)。在每一個(gè)規(guī)劃公示期間，除通過(guò)媒體等向社會(huì)公布外，還將選擇固定地點(diǎn)對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行公開(kāi)展覽，任何單位和個(gè)人都可以書(shū)面形式，向規(guī)劃部門(mén)提出自己對(duì)規(guī)劃方案的意見(jiàn)和建議。規(guī)劃部門(mén)將匯總社會(huì)各方面的觀點(diǎn)進(jìn)行審議，并將把采納的情況、依據(jù)和規(guī)劃方案審查結(jié)果通知參與者。總體來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)大城市的規(guī)劃部門(mén)已經(jīng)建立了一套較為完整的建筑規(guī)劃方案公示制度。