【正文】 2010年陜西省《旅游法規(guī)》，擺在客廳給別人看。等到老了，才明白照片事拍給自己看的。當(dāng)大部分的人都在關(guān)注你飛得高不高時，只有少部分人關(guān)心你飛得累不累，這就是友情！第三章 旅行社與導(dǎo)游人員管理法律制度◎背景與提要旅行社是以營利為目的的企業(yè)，其生產(chǎn)的產(chǎn)品是服務(wù)，兌現(xiàn)承諾是檢驗旅行社產(chǎn)品合格的最低標準。隨著人們生活水平的提高，旅游市場在迅速擴大的同時，也為如何進一步加強對旅行社的管理提出了嚴峻的課題。目前，我國關(guān)于旅行社的設(shè)立采用了市場準入原則。為了規(guī)范旅行社的經(jīng)營行為，加強對旅行社服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和管理，1985年5月，國務(wù)院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部關(guān)于旅行社管理的行政法規(guī)。1996年，國務(wù)院對該條例進行了修訂，同年10月發(fā)布了《旅行社管理條例》，11月，作為配套措施，國家旅游局發(fā)布了《旅行社管理條例實施細則》。此后，1997年3月，國家旅游局發(fā)布了《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》、《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標準》和《全國旅游質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)組織與管理暫行辦法》，這些都作為加強對旅行社監(jiān)管的配套規(guī)章。隨著我國改革開放事業(yè)的不斷推進，旅行社行業(yè)的立法也必須適應(yīng)新的發(fā)展需要。1998年12月，經(jīng)國務(wù)院批準，國家旅游局和對外經(jīng)濟貿(mào)易部（現(xiàn)商務(wù)部）根據(jù)有關(guān)法規(guī)，又發(fā)布了《中外合資旅行社試點暫行辦法》，該辦法的頒布實施，是我國旅游業(yè)對外開放的重大舉措，對我國旅游業(yè)的發(fā)展具有深遠影響。2001年12月，為了進一步加強對旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，維護旅游市場秩序，國務(wù)院對《旅行社管理條例》作了進一步的修訂，此次修訂，在當(dāng)時條件下對促進我國旅游業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的作用。但是隨著近年來我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行條例已不適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展要求，國務(wù)院從2007年起開始起草《旅行社條例》，該新《條例》在廣泛征求社會各界人士的意見的基礎(chǔ)上，于2009年2月20日公布。導(dǎo)游是旅行社的靈魂，其職業(yè)形象，對旅游業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。作為“民間大使”，導(dǎo)游人員的行為既代表委托的旅行社形象，往往又代表了旅游目的地形象，同時又肩負著對全團游客全面負責(zé)的重任。因此，為了加強對導(dǎo)游人員管理，1987年11月14日經(jīng)國務(wù)院批準，同年12月1日國家旅游局發(fā)布《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》。這一行政法規(guī)的發(fā)布實施對導(dǎo)游人員的管理發(fā)揮了極為重要的作用。同時，國家旅游局還先后發(fā)布《關(guān)于頒發(fā)中華人民共和國導(dǎo)游證書的暫行辦法》、《關(guān)于嚴格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費的規(guī)定》以及《關(guān)于對全國導(dǎo)游員實行等級評定的意見》和《導(dǎo)游員職業(yè)等級標準》等一系列法規(guī)。隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)游人員的工作內(nèi)容、數(shù)量、規(guī)模等都發(fā)生了極大的變化，為了規(guī)范導(dǎo)游活動，保障旅游者和導(dǎo)游人員的合法權(quán)益，促進旅游業(yè)的健康發(fā)展，國務(wù)院于1999年5月14日修訂發(fā)布了《導(dǎo)游人員管理條例》。這一導(dǎo)游管理法規(guī)的發(fā)布，為我國導(dǎo)游人員隊伍的建設(shè)和發(fā)展完善了法規(guī)上的依據(jù)，是我國旅游法制建設(shè)的重要組成部分。本章以介紹新《旅行社條例》及其《實施細則》內(nèi)容為主線，闡述旅行社的設(shè)立、審批、市場準入等方面的要求，以及對旅行社在經(jīng)營和法律責(zé)任的要求。同時，對我國有關(guān)導(dǎo)游人員管理的立法規(guī)定，即對導(dǎo)游人員的從業(yè)資格、職業(yè)準入和導(dǎo)游人員管理方面的法規(guī)制度進行闡述，使學(xué)生進一步明晰導(dǎo)游人員在導(dǎo)游過程中的權(quán)利與義務(wù)。第一節(jié) 旅行社管理法律制度一、旅行社法律概述 (一)旅行社的概念及其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍為了加強對旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，維護旅游市場秩序，促進旅游業(yè)的健康發(fā)展，國務(wù)院于2009年2月20日公布《旅行社條例》（以下簡稱新《條例》），該新《條例》規(guī)定:“本條例所稱旅行社，是指從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關(guān)旅游服務(wù)，開展國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)、入境旅游業(yè)務(wù)或者出境旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)。”由此可見，旅行社具有以下法律特征： （1）旅行社是從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。從新《條例》的規(guī)定分析，旅行社是從事旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營、獲取有償服務(wù)、實現(xiàn)經(jīng)營利潤的社會經(jīng)濟組織。旅行社業(yè)作為服務(wù)行業(yè)，屬于第三產(chǎn)業(yè)的范疇，自主經(jīng)營、自負盈虧，獨立承擔(dān)法律責(zé)任。 （2）旅行社的業(yè)務(wù)是從事招徠、組織和接待旅游者，為旅游者提供相關(guān)旅游服務(wù)。招徠，是指旅行社按照法律規(guī)定并在經(jīng)主管部門批準的經(jīng)營范圍內(nèi)開展宣傳營銷活動，組織招徠游客的工作。組織和接待，是指旅行社根據(jù)與旅游者(團)的約定，安排食宿、交通、游覽、導(dǎo)游、購物、娛樂等活動，組織旅行游覽。為了實現(xiàn)招徠和接待旅游者的業(yè)務(wù)，旅行社也為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù)。（3）旅行社是以營利為目的，實行獨立核算的經(jīng)濟實體。旅行社為了實現(xiàn)營利的目的，為了合理地做到有償服務(wù)，應(yīng)當(dāng)開拓旅游招徠和接待業(yè)務(wù)，增加旅游收入，開展精確的核算活動，節(jié)省經(jīng)營中的人力、物力、財力消耗，做到以收抵支，并有盈余，取得較好的經(jīng)濟效益。根據(jù)《旅行社條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的規(guī)定，所謂招徠、組織、接待旅游者提供的相關(guān)旅游服務(wù)，主要包括：　?。?）安排交通服務(wù)；　?。?）安排住宿服務(wù)；（3）安排餐飲服務(wù)；（4）安排觀光游覽、休閑度假等服務(wù)；（5）導(dǎo)游、領(lǐng)隊服務(wù)；（6）旅游咨詢、旅游活動設(shè)計服務(wù)。同時，旅行社還可以接受委托，提供下列旅游服務(wù)：（1）接受旅游者的委托，代訂交通客票、代訂住宿和代辦出境、入境、簽證手續(xù)等；（2）接受機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體的委托，為其差旅、考察、會議、展覽等公務(wù)活動，代辦交通、住宿、餐飲、會務(wù)等事務(wù)；（3）接受企業(yè)委托，為其各類商務(wù)活動、獎勵旅游等，代辦交通、住宿、餐飲、會務(wù)、觀光游覽、休閑度假等事務(wù)；（4）其他旅游服務(wù)。關(guān)于上述所列出境、簽證手續(xù)等服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由具備出境旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的旅行社代辦。根據(jù)《實施細則》規(guī)定，國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)，是指旅行社招徠、組織和接待中國內(nèi)地居民在境內(nèi)旅游的業(yè)務(wù)。入境旅游業(yè)務(wù)，是指旅行社招徠、組織、接待外國旅游者來我國旅游，香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)旅游者來內(nèi)地旅游，臺灣地區(qū)居民來大陸旅游，以及招徠、組織、接待在中國內(nèi)地的外國人，在內(nèi)地的香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)居民和在大陸的臺灣地區(qū)居民在境內(nèi)旅游的業(yè)務(wù)?！　〕鼍陈糜螛I(yè)務(wù)，是指旅行社招徠、組織、接待中國內(nèi)地居民出國旅游，赴香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)旅游，以及招徠、組織、接待在中國內(nèi)地的外國人、在內(nèi)地的香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)居民和在大陸的臺灣地區(qū)居民出境旅游的業(yè)務(wù)。（二）旅行社的監(jiān)督管理與行業(yè)自律新《條例》規(guī)定，國務(wù)院旅游行政主管部門負責(zé)全國旅行社業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理工作；縣級以上地方人民政府管理旅游工作的部門按照職責(zé)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的旅行社業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理工作。各級人民政府工商、價格、商務(wù)等有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，依法對旅行社業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理。可見，我國目前對旅行社的管理采取的仍然是統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合的綜合管理體制。我國旅行社行業(yè)協(xié)會成立于1997年10月，是由中國境內(nèi)的旅行社、各地區(qū)性旅行社協(xié)會或其他同類協(xié)會等單位，按照平等自愿的原則結(jié)成的全國旅行社行業(yè)的專業(yè)性協(xié)會，業(yè)經(jīng)中華人民共和國民政部正式登記注冊的全國性社團組織，具有獨立的社團法人資格。協(xié)會接受國家旅游局的領(lǐng)導(dǎo)、民政部的監(jiān)督管理和中國旅游協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。協(xié)會的宗旨主要包括遵守國家的憲法、法律、法規(guī)和有關(guān)政策，遵守社會道德風(fēng)尚，代表和維護旅行社行業(yè)的共同利益和會員的合法權(quán)益，努力為會員服務(wù)，為行業(yè)服務(wù)，在政府和會員之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用，為中國旅行社行業(yè)的健康發(fā)展作出積極貢獻。因此，新《條例》規(guī)定，旅行社行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)按照章程為旅行社提供服務(wù)，發(fā)揮協(xié)調(diào)和自律作用，引導(dǎo)旅行社合法、公平競爭和誠信經(jīng)營。（三）新《條例》的適用范圍法律的適用范圍，又稱法律的效力，指法律在哪些范圍內(nèi)發(fā)生效力，包括空間范圍、對人的適用范圍和時間范圍。新《條例》規(guī)定：“本條例適用于中華人民共和國境內(nèi)旅行社的設(shè)立及經(jīng)營活動?！边@表明:第一，在空間適用范圍上，新《條例》適用于在中國境內(nèi)設(shè)立的旅行社。第二，在對人的適用范圍上，新《條例》適用于國內(nèi)設(shè)立的旅行社及其經(jīng)營活動。其中“旅行社”是指在中國境內(nèi)設(shè)立的各種形式的旅行社，包括從事旅游業(yè)務(wù)的旅游公司、旅游服務(wù)公司、旅行服務(wù)公司、旅游咨詢公司和其他同類性質(zhì)的企業(yè)，也包括外商投資旅行社。第三，在時間的適用范圍上，新《條例》自2009年5月1日起實行。二、旅行社的設(shè)立（一）旅行社的設(shè)立及審批1．旅行社的設(shè)立（1）旅行社的設(shè)立條件新《條例》第六條規(guī)定，申請設(shè)立旅行社，經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：①有固定的經(jīng)營場所?！秾嵤┘殑t》規(guī)定，申請者應(yīng)當(dāng)擁有產(chǎn)權(quán)的營業(yè)用房，或者申請者租用的、租期不少于一年的營業(yè)用房；該營業(yè)用房應(yīng)當(dāng)滿足申請者業(yè)務(wù)經(jīng)營的需要。②有必要的營業(yè)設(shè)施?！秾嵤┘殑t》規(guī)定，營業(yè)設(shè)施應(yīng)當(dāng)包括2部以上的直線固定電話；傳真機、復(fù)印機等辦公設(shè)備；具備與旅游行政管理部門及其他旅游經(jīng)營者聯(lián)網(wǎng)條件的計算機設(shè)備。③有不少于人民幣30萬元的注冊資本。同時，新《條例》規(guī)定，旅行社取得經(jīng)營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機關(guān)罰款以上處罰的，可以申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)。 （2）旅行社分支機構(gòu)的設(shè)立關(guān)于旅行社分支機構(gòu)的設(shè)立問題，新《條例》及其《實施細則》規(guī)定：①旅行社設(shè)立分社的，應(yīng)當(dāng)持旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證副本向分社所在地的工商行政管理機關(guān)辦理工商登記，并自工商登記之日起3個工作日內(nèi)向分社所在地的旅游行政管理部門備案；旅行社分社的設(shè)立不受地域限制。分社的經(jīng)營范圍不得超出設(shè)立分社的旅行社的經(jīng)營范圍。②服務(wù)網(wǎng)點是指旅行社設(shè)立的，為旅行社招徠旅游者、提供旅游咨詢，并以旅行社的名義與旅游者簽訂旅游合同的門市部等機構(gòu)；設(shè)立社設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點的區(qū)域范圍，應(yīng)當(dāng)在設(shè)立社所在地的設(shè)區(qū)的市的行政區(qū)劃內(nèi)；設(shè)立社不得在規(guī)定的區(qū)域范圍外，設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點。③旅行社分社及旅行社服務(wù)網(wǎng)點，不具有法人資格，以設(shè)立分社、服務(wù)網(wǎng)點的旅行社的名義從事《條例》規(guī)定的經(jīng)營活動，其經(jīng)營活動的責(zé)任和后果，由設(shè)立社承擔(dān)。④設(shè)立社應(yīng)當(dāng)與分社、服務(wù)網(wǎng)點的員工，訂立勞動合同；設(shè)立社應(yīng)當(dāng)加強對分社和服務(wù)網(wǎng)點的管理，對分社實行統(tǒng)一的人事、財務(wù)、招徠、接待制度規(guī)范，對服務(wù)網(wǎng)點實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財務(wù)、統(tǒng)一招徠和統(tǒng)一咨詢服務(wù)規(guī)范。⑤旅行社設(shè)立的辦事處、代表處或者聯(lián)絡(luò)處等辦事機構(gòu)，不得從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。2．旅行社的審批程序新《條例》規(guī)定，申請設(shè)立旅行社，經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市旅游行政管理部門或者其委托的設(shè)區(qū)的市級旅游行政管理部門提出申請，并提交符合本條例第六條規(guī)定的相關(guān)證明文件。受理申請的旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20個工作日內(nèi)作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，向申請人頒發(fā)旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，申請人持旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證向工商行政管理部門辦理設(shè)立登記；不予許可的，書面通知申請人并說明理由。申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院旅游行政主管部門或者其委托的省、自治區(qū)、直轄市旅游行政管理部門提出申請，受理申請的旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20個工作日內(nèi)作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，向申請人換發(fā)旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，旅行社應(yīng)當(dāng)持換發(fā)的旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證向工商行政管理機關(guān)辦理變更登記；不予許可的，書面通知申請人并說明理由。此外，新《條例》還規(guī)定，旅行社變更名稱、經(jīng)營場所、法定代表人等登記事項或者終止經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)?shù)焦ど绦姓芾頇C關(guān)辦理相應(yīng)的變更登記或者注銷登記，并在登記辦理完畢之日起10個工作日內(nèi)，向原許可的旅游行政管理部門備案，換領(lǐng)或者交回旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。從上述規(guī)定中可見，新《條例》降低了旅行社的準入門檻：一是取消了現(xiàn)行國際旅行社和國內(nèi)旅行社的分類；二是簡化了申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的審批程序，規(guī)定申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，不再需要經(jīng)省級旅游行政管理部門初審，直接向國務(wù)院旅游行政主管部門或者其委托的省、自治區(qū)、直轄市旅游行政管理部門提出申請；三是將經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)、入境旅游業(yè)務(wù)和出境旅游業(yè)務(wù)旅游社的注冊資本統(tǒng)一規(guī)定為人民幣30萬元；四是取消了現(xiàn)行條例關(guān)于旅行社每年接待旅游者10萬人次以上方可設(shè)立分社和旅行社設(shè)立分社應(yīng)當(dāng)增加注冊資本的規(guī)定。（二）旅行社質(zhì)量保證金制度旅行社質(zhì)量保證金制度是政府運用經(jīng)濟手段對旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營者進行監(jiān)督，以有效保障旅游消費者的合法權(quán)益的制度。該制度自1995年創(chuàng)立以來，在保證旅游者權(quán)益、規(guī)范旅行社經(jīng)營服務(wù)、提高旅行社的隊伍素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量等方面，發(fā)揮了非常重要的作用，是一項行之有效的制度。但其制度成本，特別是由企業(yè)承擔(dān)的制度成本也是比較高的。因此，運行十多年后，按照充分發(fā)揮其功能作用、盡可能降低制度成本的目標，新《條例》對保證金制度做出以下幾方面的重大改革，使之進一步完善。 ，規(guī)定旅行社應(yīng)當(dāng)自取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證之日起3個工作日內(nèi),將質(zhì)量保證金存入國務(wù)院旅游行政主管理部門指定的銀行。由于新《條例》取消了旅行社分類，只經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)的國內(nèi)旅行社不復(fù)存在，一般旅行社都可以經(jīng)營國內(nèi)旅游和入境旅游，即相當(dāng)于原來的國際旅行社，一般旅行社及其分社的保證金數(shù)額下調(diào)幅度很大，即經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，應(yīng)當(dāng)存入質(zhì)量保證金為20萬元，經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的質(zhì)量保證金，應(yīng)當(dāng)增存120萬元。旅行社每設(shè)立一個經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的分社，應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存5萬元；每設(shè)立一個經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的分社，應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存30萬元。這是新《條例》在切實保證保證金制度發(fā)揮作用的同時，減輕企業(yè)負擔(dān)的首要措施。2．建立了質(zhì)量保證金的動態(tài)管理機制，旅行社交納或者補足質(zhì)量保證金之日起三年內(nèi)未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機關(guān)罰款以上處罰的，應(yīng)當(dāng)退還50%的質(zhì)量保證金，并向社會公告；旅行社可憑省、自治區(qū)、直轄市旅游行政管理部門出具的憑證減少其質(zhì)量保證金。就十多年的實踐情況看，被處以罰款以上處罰的旅行社非常少，這也就是說，絕大部分旅行社的保證金保有數(shù)額，都將再減少一半，即一般旅行社10萬元，出境游旅行社70萬元，分社也同比例減少。這是新條例減輕企業(yè)保證金負擔(dān)的第二項措施，在降低交存數(shù)額標準的基礎(chǔ)上，再減輕一半。 3．設(shè)置