【正文】 地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思—對改革30年高增長的政治經(jīng)濟學(xué)再考察和來自“土地財政”視角的證據(jù)*陶然陸曦蘇福兵汪暉一、研究背景1978年開始的市場經(jīng)濟改革極大地改變了中國的經(jīng)濟面貌。過去30年中，中國以高于9%的年均增長率成功地從一個中央計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為新興市場經(jīng)濟。學(xué)術(shù)界對中國轉(zhuǎn)軌進程中的高速經(jīng)濟增長形成的一個基本共識，是地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了非常重要的作用。地方政府在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持本地企業(yè)發(fā)展，吸引外來投資，甚至在改革早期階段直接參與企業(yè)投資和管理等方面都發(fā)揮了不可或缺的作用?？紤]到過去30年中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的不同階段無論是中央地方關(guān)系還是政—企關(guān)系都發(fā)生了巨大變化，一個值得從學(xué)術(shù)上進一步討論的問題，是這些關(guān)系及其變化如何塑造了中國地方政府的行為并使其在不同時期保持了發(fā)展本地經(jīng)濟的強大激勵。已有文獻試圖從財政角度來解釋1990年代中期以前中國的快速增長。認為地方政府在預(yù)算收入中較高的邊際分成比例激勵了地方政府實行促進經(jīng)濟增長的政策（Oi1992。Montinolaetal.,1995）；更有學(xué)者試圖將此一時期中國經(jīng)濟的高速增長歸結(jié)于具有中國特色的“保護市場的財政聯(lián)邦主義”，認為地方政府支持經(jīng)濟發(fā)展的激勵來自于當時實行的分權(quán)式的“財政承包制”（Montinolaet,QianandWeingast,1997）。有趣的是，在1994年進行的以“財政收入權(quán)力集中、而財政支出責(zé)任不變”為特征的分稅制改革之后，中央在預(yù)算內(nèi)收入中所占份額大大提高，而同時地方政府實際的支出責(zé)任（特別是社保支出責(zé)任）由于這一時期進行的大規(guī)模企業(yè)轉(zhuǎn)制而顯著增加。但當財政收入權(quán)力上收和地方支出責(zé)任增加之后，中國經(jīng)濟卻延續(xù)了分稅制改革前（19781994）的高增長率。19942000年間中國經(jīng)濟年均增長率達到%，與19871993年相同。而自本世紀初以來，中國經(jīng)濟的年增長率還進一步加快，過去五年里更達到驚人的10%以上。如果要認可以“財政承包制”為標志的“中國式保護市場的財政聯(lián)邦主義”是刺激中國改革早期高速增長的根源，那么就難以解釋財政集權(quán)為特征的“分稅制”改革后中國經(jīng)濟持續(xù)的高增長。因為隨著財政體系集中化程度的提高，地方政府促進本地經(jīng)濟增長的激勵應(yīng)該有所降低。但實際發(fā)生的情況卻恰恰相反，地方政府推動本地經(jīng)濟增長的激勵不僅沒有下降，反而似乎有所提高。盡管1990年代中期后大規(guī)模企業(yè)改制帶來的勞動力就業(yè)縮減、加入WTO后國際貿(mào)易的高速增長以及宏觀經(jīng)濟周期等多因素的作用使我們很難完全分離出分稅制后財政再集權(quán)對中國經(jīng)濟增長的凈影響，但一個可以觀察到的事實是，這一時期地方政府為爭奪制造業(yè)投資而展開的地區(qū)競爭愈演愈烈。特別是1990年代末期以來，地方政府競相為制造業(yè)投資者提供低成本土地和補貼性基礎(chǔ)設(shè)施。通過以低價甚至零地價出讓工業(yè)用地、建立了大批工業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)。這種發(fā)展模式帶來的經(jīng)濟增長如此之快，*陶然、陸曦，中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心；蘇福兵，美國瓦薩政治學(xué)院；汪暉，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系。陶然和汪暉同時也是北京大學(xué)－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心兼職研究員。研究得到了國家自然科學(xué)基金（70633002）、科技部支撐項目(2006BAJ11B06)、和林肯研究院—北京大學(xué)城市發(fā)展與土地政策研究中心的資助，作者也感謝劉明興博士和匿名審稿人的有益評論。通訊作者及地址：汪暉，浙江省杭州市凱旋路268號浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，310020，聯(lián)系電話：（0571）86870054，電子郵件：wanghuidn@。1以至于張五常在其最近的論文中甚至聲稱中國以縣為主體出讓土地并與上級政府和投資者進行收入（稅收）分成的體制是一種非常具有效率的經(jīng)濟制度。在這個制度下，縣級政府作為土地使用權(quán)的分配人，按照利益最大化的原則選擇將土地授予私人使用，而地區(qū)間激烈競爭促使經(jīng)濟高速增長，以至于他斷言縣級競爭制度是中國經(jīng)濟增長的制度推動力（Cheung，2008）。雖然地方政府通過壓低土地出讓價格（以及放松勞動管制和環(huán)境保護）等多方面措施吸引投資到底是一種有效率的經(jīng)濟增長方式，還是一種不利于中國經(jīng)濟、社會乃至環(huán)境可持續(xù)的“競次”(racetobottom)式發(fā)展模式還大可存疑，但考慮到當前財政體制下地方政府爭奪制造業(yè)投資所帶來的財政收入中有75%的增值稅和50%的企業(yè)所得稅被中央拿走，為什么地方政府還如此熱衷于競爭投資？這是本文要探討的第一個主要問題。在對上述問題的討論中，我們也將重點關(guān)注1990年代中期之后地方政府的土地出讓策略。這是因為低價出讓工業(yè)用地成為這一時期地區(qū)競爭的主要手段之一。雖然我們看到地方政府通過向制造業(yè)投資者提供廉價土地和補貼性基礎(chǔ)設(shè)施來競爭投資，但他們在出讓商住用地上的策略卻非常不同。許多市、縣政府建立了所謂“土地儲備中心”，利用政府在城市土地一級市場上的壟斷地位，通過限制商住用地供給來最大化出讓金收入。與工業(yè)用地絕大多數(shù)通過“一對一”協(xié)議方式低價出讓不同，地方政府越來越多地通過“招拍掛”等競爭性更高的方式來出讓商住用地，商住用地出讓價格通常要遠遠高于工業(yè)用地。地方政府為什么在工業(yè)用地和商住用地上采用截然不同的出讓策略？這是本文要探討的第二個主要問題?；卮鹨陨蟽蓚€問題不僅有助于我們重新理解中國轉(zhuǎn)軌的邏輯，進一步厘清中國改革30年高速增長背后的政治經(jīng)濟學(xué)，也將有助于我們判斷中國目前增長模式在經(jīng)濟、社會乃至環(huán)境層面的可持續(xù)性。通過考察地方政府在過去30年改革中的激勵來源和不同階段所面對的約束條件，我們就可以理解為什么無論是在1990年代中期前的財政承包制下，還是在之后的分稅制下，中國大多數(shù)地方政府都有激勵去推動本地經(jīng)濟發(fā)展。我們也就可以理解1990年代中期以來政府間財政關(guān)系、政企關(guān)系兩個維度的調(diào)整和同一時期中地方政府“土地財政”行為之間的緊密關(guān)聯(lián)，并在此基礎(chǔ)上對中國增長的可持續(xù)性給出一個更準確的判斷。本文剩余部分安排如下，第二部分首先對地區(qū)投資競爭相關(guān)文獻進行了一個簡短梳理，然后分析了中國改革不同階段地區(qū)競爭模式的變化。第三部分首先考察了1990年代中期以來“區(qū)域競次”式發(fā)展模式中的地方政府土地出讓策略及其財政激勵，然后對現(xiàn)有關(guān)于中國轉(zhuǎn)軌中增長的兩個政治經(jīng)濟學(xué)解釋，即“保護市場的財政聯(lián)邦主義”理論和“官員晉升錦標競賽”理論進行了討論。第四部分從實證角度分析了“區(qū)域競次”發(fā)展模式下地方政府土地出讓的財政效應(yīng)。本文最后以一個對中國當前發(fā)展模式可持續(xù)性的延伸性討論結(jié)束。二、地區(qū)競爭：一個簡短文獻討論和中國轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)驗一個簡短文獻討論已有大量文獻討論了包括美國各州、加拿大各省以及歐盟內(nèi)部各國之間投資競爭的問題。根據(jù)Wilson（1989）的定義，稅收競爭可以定義為“可以相互給對方施加影響地方（或國家）政府之間進行的非合作博弈式的稅率設(shè)定和稅收安排”。由于每個參與競爭的政府的行為都會影響到流動性稅基在不同地區(qū)間的分布，因而其財政行為具有很強的外部性。傳統(tǒng)上關(guān)于“競次”競爭的理論就建立在局地稅收具有跨區(qū)的外部性這一基礎(chǔ)上。當某個地方的政府提高本轄區(qū)內(nèi)的稅率時，將不會考慮流動性要素（如資本、勞動力等）流出給2作為競爭對手的其他地區(qū)帶來的好處，這樣提高本地稅率給本地政府的成本就會小于其社會成本，從而無法實現(xiàn)社會最優(yōu)稅率。這種外部性的存在將使得均衡稅率低于社會最優(yōu)稅率，制約了地方政府稅收合理增加，并導(dǎo)致政府再分配能力下降和地方公共品供給不足(ZodrowandMieszkowski1986。Wildasin1989。KeenandMarchand1997)。上述區(qū)域“競次”的觀點與梯伯特（Tiebout,1956）等倡導(dǎo)的、且在學(xué)術(shù)界占有統(tǒng)治地位的財政分權(quán)理論是相反的。這種觀點認為，分權(quán)體制下地方政府必須競爭流動性的企業(yè)和居民，而這些企業(yè)和居民會選擇那些符合自己對公共服務(wù)偏好的地方。即使是在認為政府是自利而非社會福利最大化的“利維坦”假設(shè)下，分權(quán)所帶來的地區(qū)競爭也被認為是能夠約束地方政府的自利行為，因此地方政府間的競爭會導(dǎo)致一個更低的稅收和更高效的財政支出行為(BrennanandBuchanan1980)。上述兩種觀點在學(xué)術(shù)市場上都有不少的支持。要判斷哪種說法在什么情況下更有說服力，不僅需要厘清導(dǎo)致不同結(jié)論的具體理論假設(shè)，還需要扎實的實證研究。1但不管怎樣，上述兩類文獻大多假設(shè)地方政府只通過設(shè)定稅率，特別是公司稅稅率，來進行競爭。但即使在很多財政分權(quán)的國家，地方政府也沒有自行制定稅率的權(quán)力。而這并不意味著地方政府之間的財政競爭就無法展開。KeenandMarchand(1997)的研究指出，除了利用調(diào)整正式稅率來進行財政競爭，地區(qū)競爭還可以通過增加提高企業(yè)投資邊際產(chǎn)出的公共投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并同時降低吸引其他類型的公共品支出（如一些為居民提供的社會服務(wù)，盡管這會損害轄區(qū)內(nèi)居民的利益）來進行。Wilson（1996，1999)指出了另一種符合“競次”特征的地區(qū)競爭策略，即通過提供以容忍破壞環(huán)境為代價的優(yōu)惠條件來吸引流動性要素向本轄區(qū)聚集。在實證研究上，也有一些證據(jù)支持區(qū)域間“競次”行為的存在。Biglaser和Mezzetti(1997)研究了美國不同地區(qū)間爭奪大型企業(yè)投資的競爭行為，他們發(fā)現(xiàn)美國的一些州政府會向這些企業(yè)提供可能超過投資本身經(jīng)濟價值的整套“稅收包”的優(yōu)惠政策。如阿拉巴馬州在和其余30個州爭奪梅賽德斯奔馳的生產(chǎn)線投資時，通過提供價值億美元的巨額優(yōu)惠贏得了最終的勝利，但此項投資總額也不過3億美元。毫無疑問，地方政府間這種極端競爭行為的出發(fā)點不僅有經(jīng)濟考量，也有政治考量，如為在改選中占有優(yōu)勢地位。具體到中國轉(zhuǎn)軌中的地區(qū)競爭，在不同時期也有著截然不同的形式，如果說在1990年代中期之前主要表現(xiàn)為地方對本地政府所有的國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供各種形式的支持乃至實行地方保護主義的話，那么1994年“分稅制”改革后則出現(xiàn)了明顯為了吸引外來私營企業(yè)投資而進行的“競次”式地區(qū)競爭。這種變化對解釋中國既有轉(zhuǎn)型路徑的邏輯和和評估中國當前發(fā)展模式有重要含義。因此，中國地區(qū)競爭模式的演變是下一節(jié)要考察的主要內(nèi)容。中國改革不同階段地區(qū)競爭模式的演進與中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的“漸進式”模式一樣，過去30年中國轉(zhuǎn)軌過程中的地區(qū)競爭模式也呈現(xiàn)出漸進式變化。在改革初期，即從1970年代末到1990年代前期，爭奪資本和勞動等流動性生產(chǎn)要素并不是地區(qū)競爭的核心內(nèi)容。這是因為在這一階段，中國各地二、三產(chǎn)業(yè)增長的主要驅(qū)動力是各類被地方政府、包括農(nóng)村社區(qū)組織，直接投資和所有的企業(yè)，也即地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。計劃體制下長久壓抑的消費品需求和大量廉價勞動力的存在使得這些地方政府所有企業(yè)實現(xiàn)了快速增長（林毅夫等，1999）。市場化改革必然帶來的消費品的較高價格吸引了地方政府直接介入生產(chǎn)這些產(chǎn)品的商業(yè)投資活動。除扶持本地既有企業(yè)外，地方政府還大規(guī)模投資新企業(yè)，特別是設(shè)立生產(chǎn)如自行車、電視機、摩托等消費品的裝配線。地方政府甚至利用其權(quán)力限制私營企業(yè)發(fā)展，并轉(zhuǎn)移本地企1參見Wilson（1999）的一個精彩文獻綜述。3業(yè)收入以回避潛在的中央政府稅收（CheandQian,1998）。由于作為所有者可以分享企業(yè)資源，地方政府有很強的激勵去支持本地企業(yè)的發(fā)展。1980到1990年代前期，圍繞以外商直接投資為主體的流動性資本而進行的地區(qū)競爭只在有限范圍內(nèi)存在，原因是這類投資有很強的政策導(dǎo)向型。由于沿海經(jīng)濟特區(qū)和改革試點省份享受中央政府特殊的政策待遇，不僅享受較低稅率，還享受對外商投資頗具吸引力的各種有利的制度和政策環(huán)境，因而外商直接投資高度集中于這些地區(qū)。從1983年到1992年的十年間，廣東、福建兩省，外加京、津、滬三個直轄市，占當時外商在華直接投資的70%以上（根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算）。而中國其他地區(qū)對于這類投資的競爭程度并不那么激烈。至少到1990年代中期之前，大多數(shù)地方政府依然擁有大量的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為保護當?shù)囟惢?，地方政府有強烈動機防止這些企業(yè)的收入被上級政府（包括中央政府）集中，也有激勵防止這些企業(yè)因外地企業(yè)競爭而受到損失。在財政承包體制下，除了三個直轄市以外，通過設(shè)立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他調(diào)劑收入的形式，中央和省級政府逐步實現(xiàn)了“分灶吃飯”的財政格局。該體制基本思路是省級政府與中央政府約定下年（或幾年）的財政收入上繳額，余額自留。財政承包制一直維持到1993年底才被分稅制所取代（Montinolaetal.，1995）。但財政承包制并不穩(wěn)定，在1980年代就經(jīng)過了多次調(diào)整。中央政府通過1980、1985和1988年的一系列調(diào)整政策，成功地擴大了中央固定收入的規(guī)模，使中央—地方共享部分收入從總體預(yù)算收入的85%下降到60%（Cai和Triesman,2006）。雖然從邊際分成率這個指標上來看地方政府確實享有較大的邊際稅收分成，但如果中央可以運用其權(quán)力來調(diào)整預(yù)算總收入中固定上繳的額度，那么再高的邊際分成率也沒有太大意義。2 在這種情況下，地方政府只有通過各種方法來避免中央政府對地方所有企業(yè)的利稅爭奪，比如地方政府可以通過隱藏企業(yè)利潤或減少征稅，實行所謂的“把肉爛在鍋里”的政策，或者干脆將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為（與本地企業(yè)相聯(lián)系的）預(yù)算外收入乃至于體制外收入。這種做法在當時之所以能夠成功，恰恰是因為地方政府是地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有者，因此可以實際控制企業(yè)的現(xiàn)金流。而對于私營企業(yè)，地方政府不