【正文】 1 城鎮(zhèn)化進程中 失地農民的可持續(xù)生計研究 —— 以昆明呈貢 柏枝營 為例 導 論 一、 選題背景 (一 )現(xiàn)實背景 我國是個農業(yè)大國，農業(yè)人口比重大；目前我國正處于快速城市化時期，加上龐大的人口基數(shù)，每年失去土地轉為市民的人口數(shù)量也是很大的。不斷增加的失地人口成為一個特殊的群體，他們的生存發(fā)展中有很多現(xiàn)實問題值得研究。 失地農民：快速城市化過程中出現(xiàn)的特殊人口 城市化既是農村人口向城鎮(zhèn)轉移和集中的過程，也是城市數(shù)量和容量不斷發(fā)展和擴張的過程。由于人口與城市的發(fā)展，世界大多數(shù)國家都面臨 著農業(yè)用地轉為非農利用的問題?！墩l來養(yǎng)活在中國人》一書中寫到“在過去的十幾年中，日本糧田向非農使用的轉化率為 52%，韓國為 42%，臺灣為 35%”。中國大陸在改革開放以后，工業(yè)化和城市化用地需求大量增加，可耕地以驚人的速度快速減少。自 20 世紀 90 年代以來，中國各地開始大規(guī)模興辦開發(fā)區(qū)，占用了大量的農業(yè)用地。 農業(yè)用地大量的被征調為非農用地，使得生存在這片土地上的農民被迫轉為非農業(yè)人口，喪失了靠土地謀生的基本條件。以現(xiàn)在的經濟發(fā)展速度，到 2030年完全失地和部分失地農民的數(shù)量或將突破 1億人，將有占現(xiàn)有農業(yè)勞動力 一半的人口既失地又失業(yè)。按照發(fā)達國家城市化的標準來看，我國將有 6億農民在城市化的過程中失去來意生存的土地，必須轉為城市居民。這樣一個規(guī)模日益龐大的群體，是城市化過程中涌現(xiàn)出來的、對城市化的良性發(fā)展影響深刻。 失地農民生計不可持續(xù)： 不得不解決的問題 辯證地看，因為城市化和工業(yè)化，農民被動地失去與土地這種獲取生計的資源聯(lián)系，失去土地這一重要而關鍵的生計資源，擺在面前的道路是兩條：一條是生計方式轉變，生計得以保持并持續(xù)好轉。這樣失去土地意味著獲得了一次新的機會擺脫相對落后的農村生活環(huán)境，一次為契機邁向城市，開始一 種新的生活狀態(tài)。另一條道路就是生計資源遭致破壞，生計難以維持并持續(xù)轉壞的結果，其背 2 后涉及的因素比較復雜，不能有效的轉換生計方式，在城市中立足。農民失去了土地，就失去了生活來源。調查顯示，土地被征用后 46%的失地農戶年人均純收入下降，特別是云南失地農戶年人均純收入總體下降 26%。而失地農民的人均生活費開支卻普遍增長了約 30%。在收入減少、開支增加的情況下，失地農民的基本生活不容樂觀。 農民失去了土地就等于失業(yè)，他們中的很多人在把握城市就業(yè)機會上困難重重。農業(yè)部農村研究中心調查了 58 個村， 1999— 2020 年這 58 個村，除在校學生外，共有被征地適齡勞動力 萬人。幾年來已經就業(yè)（包括臨時性非正規(guī)就業(yè)） 8771 人，屬于勞動年齡段、有勞動能力且有就業(yè)愿望的失業(yè)人員有 4783 人，占了 %。調查顯示，重慶市征地農轉非人員的失業(yè)率為 %，是全市失業(yè)率的 ；陜西省只有 38%的失地農村勞動力找到了工作，寧夏失地農民有 43%缺乏再就業(yè)機會。 土地是農民的基本生活保障，失地后大多數(shù)農民處于無保障或低保障狀態(tài)。失去土地的農民，成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農民”。他們游走于城市和鄉(xiāng)村的邊界，依靠少的可 憐的征地補償，艱難的生存著 —— 境遇慘淡，生計隨時有中斷的風險。失地農民這一特殊群體正逐步成為城市化過程中出現(xiàn)的最弱勢、最缺乏保障、最邊緣化的群體，生活水平不僅沒有隨著城市化的推進持續(xù)改善，反而進入顯著惡化狀態(tài)。失地農民以生計為核心的諸多現(xiàn)實問題成為城市化持續(xù)推進和保障社會良性運行不得不面對的問題。 綜上所述，失地農民是城市化的產物，是城市化進程中的正?，F(xiàn)象。但是，城市化是否必然產生失地農民問題呢？什么是造成失地農民問題特別是生計問題的深層次原因？怎么樣才能讓失地農民生活水平不下降、生計持續(xù)發(fā)展呢？這是擺在決 策者和學者面前的急需回答的重大問題，也是穩(wěn)定社會、發(fā)展經濟迫切需要解決的問題。 (二 )理論背景 生計可持續(xù)的理論基礎研究。“可持續(xù)性”的思想淵源已久，在中國，春秋戰(zhàn)國時代就有保護正處于繁殖期的鳥獸魚鱉的“永續(xù)利用”思想和封山育林定期開禁的規(guī)定。到了近代西方可持續(xù)思想逐漸發(fā)力，產生了一些有影響力的作品和主張，如卡遜的《寂靜的春天》首先從自然環(huán)境的角度表達了對人類可持續(xù)生存 3 的擔憂，之后又有《增長的極限》等不斷推動著“自然”領域的可持續(xù)思想進步。從 20 世紀中期對以西方資本主義現(xiàn)代化和斯大林模式為代表的世界各國發(fā)展范式的 反思開始，生計可持續(xù)逐漸進入理論界的討論中心，到了 20 世紀 80年代在聯(lián)合國舉行的“世界環(huán)境與發(fā)展大會”上明確提出可持續(xù)生計的觀念。 國外研究 （ 1） 生計可持續(xù)的內涵研究 有關生計可持續(xù)的觀念從開始就和對農業(yè)生產者的關注有密切關系，“舒爾茨認為，小農生產者也可以成為自我生計維持和發(fā)展的積極力量，他們也樂意接受對自身有益的新技術成就，只是他們生計能力的提高需要政府發(fā)揮引導與促進作用，而不能完全依靠自發(fā)?！?1到了 20 世紀 80年代初，美國學者厄普霍夫提出“受援性自立”認為農民是有很強能動性的生計主體，強調了生計可持 續(xù)的核心在于主體自身。 1995 年《哥本哈根宣言》提出的八大社會發(fā)展目標中的：創(chuàng)造能夠推動社會發(fā)展的經濟、政治和法律環(huán)境；根除貧困；保證溫飽生活，提高就業(yè)水平；促進社會整合；實現(xiàn)性別平等，婦女充分參與政治、經濟、社會和文化生活；實現(xiàn)全民的教育和衛(wèi)生機會平等諸項比較全面的體現(xiàn)了生計可持續(xù)的內涵。 （ 2） 生計可持續(xù)的框架研究 為了切實運用可持續(xù)生計的理念來指導行動，眾多的學者提出了幾種不同的框架結構以便支持自己的討論目標以及在實踐中的可操作性。 Ellis 在 2020 年通過總結扶貧和生計策略等相關研究認為“資產 —— 調 節(jié)獲得和使用資產的活動的程序 —— 活動”結構是大家共同采用的生計分析框架。非政府組織 CARE 也提出了自己的生計可持續(xù)框架。 DIFD 則是由可持續(xù)性農村生計委員會根據(jù)英國發(fā)展學院研究成果發(fā)展而來的具有典型意義的可持續(xù)生計分析框架。這一框架著重突出了風險環(huán)境、生計資產、政策（機構、過程）和生計策略以及生計結果之間的互動關系。可以說生計可持續(xù)性框架為我們有針對性的分析各不同層次的對象提供了參照結構。 國內研究 （ 1） 關于失地農民規(guī)模 的研究 1 王三秀 ．國外可持續(xù)生計觀念的演進、理論邏輯極其啟示〔 J〕．毛澤東鄧小平理論研究， 2020（ 9） . 4 對這一問題的研究在學術界已基本取得了一致觀點，主要分為兩個方向。第一是有關失地農民數(shù)目的研究。目前，我國失地農民的規(guī)模已經超過了 5000 萬1。第二方面是有關失地農民數(shù)量發(fā)展趨勢的研究。據(jù)估計，在城市化的過程中我國將有 6 億農民失去土地轉變?yōu)槭忻瘛０凑障嚓P學者的推測到 2020 年，我國的失地農民數(shù)量就將超過 1億 2。 （ 2） 關于失地農民問題成因和解決方案的研究 資源是有限的，土地資源又是不可再生的，因此是各種用途激烈爭奪的對象。在工業(yè)文明和城市文明同農業(yè)文明與村落文明的較量中不斷取得勝利，一步步蠶食著農村的土地，這是造成失地農民大量產生的根本原因。失地農民問題產生的原因還有很 多，曲天娥認為，城市化和工業(yè)化快速發(fā)展擴大了非農用地；工商企業(yè)和專業(yè)種植大戶直接進入農業(yè)生產領域，導致農民間接失地；“圈地之風”盛行，“征而不用”造成耕地資源閑置浪費 3。對于失地農民基本生活的忽視和安置措施的不合理使得失地農民難以在在失去土地后持續(xù)的獲得滿足生活發(fā)展的收入產生了大量的社會問題。羅蓉認為“貨比安置過程中政府出錢一次性買斷的’強制購買’把農民一腳踢開造成農民極大不滿” 4。在解決失地農民問題方面主要有三個方向的研究成果，鮑海君、吳次芳還有陳信勇、藍鄧駿等認為建立有關失地農民社會保障制度并且提供教育 和職業(yè)培訓是解決相關問題的有效措施；李富田認為應該“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)原則建立失地農民失業(yè)機制，發(fā)展第二、第三產業(yè)拓展非農就業(yè)，搞好就業(yè)服務工作，保護失地農民就業(yè)后利益” 5；羅蓉等人從可持續(xù)生計的角度認為資產對于失地農民問題的解決有決定性的作用，需要幫助失地農民進行資產建設。 （ 3） 關于失地農民合法權益的研究 對于權益保障方面的研究分為征地前和征地后兩種。征地前的權益主要是指農民對于土地的使用權和土地之上附屬物的所有權等，理論界通過交流討論基本認同，農村集體產權不清和行政權侵犯農民土地權益的觀點。有學者指出“ 現(xiàn)行 1 從旭文 ． 中國失地農民社會保障問題研究 〔 D〕（博）．吉林大學， 3013. 2 從旭文 ． 中國失地農民社會保障問題研究 〔 D〕（博）．吉林大學， 3013. 3 曲天娥 ．農民 失地的原因分析及對策〔 J〕．中國國土資源經濟， 2020（ 3） . 4 羅蓉 ．中國城市化進程中失地農民可持續(xù)生計問題研究〔 D〕（博）．西南財經大學， 2020. 5 李富田 ．失地與失業(yè)：城市化進程中失地農民就業(yè)狀況調查〔 J〕．江漢論壇， 2020（ 2） . 5 征地制度最大問題就是行政權侵犯財產權，通過國家強制權，把一種財產權變成另一種財產權” 1。征地后的權益主要是涉及到失地農民如何享有社會保障的問題。學術界普遍認為，土地之于農民在作為生產資料獲取經濟收入的同時還承擔著社會保障的作用。農民失去土地后，作為勞動力喪失了生產資料難以取得工作收入；也失去了生存保障的基礎。因此關于加強對失地農民社會保障的呼吁在理論界也有很多支持，對于解決失地農民問題“建立普惠的社會保障機制是極為必要的” 2更有研究者提出建立以“適當水平的最低生活保障制度”“多元化的醫(yī)療保障制度”“有實 質性的養(yǎng)老保險制度”和“完善的就業(yè)培訓和就業(yè)保障 ” 3為支撐的全面社會保障機制。 （ 4） 關于失地農民身份轉變和社會融入的研究 土地是農民賴以生存的生產資料，完全失去了土地的農民就不再是農民，是改變了戶籍的居民。城市化就是城市人口占總人口比重不斷提升的過程，也是農民不斷轉變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程。學術界普遍認為城市化也是農民市民化的過程，這一轉變過程中潛藏著問題，“如果不能使他們接受從農村到城市經濟、政治、社會、心里方面的轉變，勢必進一步加深失地農民的邊緣化狀態(tài)?！?4不能很好的由農民轉變?yōu)槭忻?，在城市中生活必然會產生 社會排斥的問題，“失地農民遭受了政策性、社會保障體制、勞動力就業(yè)市場和社會關系網絡四個方面的社會排斥。而且這四種社會排斥因素互相作用，互相強化，構成了對失地農民的排斥機制?！?5可以看出這一方面的研究主要涉及兩方面：一是失地農民本身問題，長期居住在鄉(xiāng)村自身文化水平較低，又缺乏在城市謀生的必要工作技能，對城市有恐懼陌生感；二是城市社會對失地農民的歧視和排斥，從普通市民到政府官員都存在思想認識上的誤區(qū)，阻礙了失地農民融入城市社會的進程。 （ 5） 以安置為主導的失地農民生計可持續(xù)研究 在我國絕大多數(shù)的失地農民失去土地 是由政府各種形式的征地造成的，因此政府負有妥善安置失地農民的責任。目前在我國對失地農民的安置方法有資金安 1 劉守英 ．在征地制度改革專家座談會上的發(fā)言． 20200304. 2 鐘曉麗 ．云南失地農民問題探究〔 J〕．云南財貿學院學報， 2020（ 21） . 3 喬杰 ．基于可持續(xù)生計的失地農民安置問題研究 —— 以重慶市為例〔 D〕 (碩 )．重慶大學， 2020. 4 宋明，鐘玉英 ． 推進失地農民市民化的社會工作發(fā)難探索〔 J〕．社會工作， 2020（ 6） . 5 王慧博 ．失地農民社會排斥機制研究〔 J〕．社會學研究， 2020（ 3） . 6 置、就業(yè)安置和住房安置等，其中又以資金安置最為常見。喬杰認為“現(xiàn)有的安置模式無論是一次性的貨幣安置還是住房安置，從本質上講都屬于‘輸血型’的補償救濟型安置，都不足以提高農民失地后的自身造血功能，不足以保障失地農民的可持續(xù)生計” 1并進而提出了以培訓就業(yè)提升失地農民技能為核心的綜合安置模式。同時也有人認為應該“對就業(yè)安置政策進行進一步完善，爭取用生產性就業(yè)促進失地農民的可持續(xù)生計” 2。更有學者提出“一個‘活而 不亂，管而不死’的非正規(guī)就業(yè)市場能為失地農民、下崗工人中特殊若是群體創(chuàng)造實現(xiàn)可持續(xù)生計的公平機會?！?3 （ 6） 以資產為主導的失地農民生計可持續(xù)研究 在眾多的生計可持續(xù)框架中以可持續(xù)性農村生計委員會提出的 DIFD 應用最為廣泛，在這一框架中最受研究者重視的又以生計資產為首，可以說在失地農民生計可持續(xù)的研究中有多半是圍繞各種生計資產進行的。羅蓉在自己的博士論文中將生計資產操作化為人力資本、金融資本、社會資本、物質資本和自然資本，并運用交易費用理論和資源配置理論進行分析，認為“失地農民生計資產中的關鍵在于人力資本、 金融資本、社會資本。它們構成了失地農民可持續(xù)生計的主體能力、發(fā)展基礎和重要支撐。物質資本具有基礎保障作用。自然資本則具有在制度變遷下獲得重新支持失地農民生計的重要作用?！?4 簡要評述 綜觀已有的失地農民問題研究，特別是專家學著的專業(yè)論述，可以看到此項問題正受到越來越多的關注?？梢哉f隨著失地農民數(shù)量的不斷增加，問題也急速增加，研究的角度也是不斷豐富，理論深度也有了很大提高。在早期的失地農民問題研究中還很