【正文】 行政強(qiáng)制法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)提綱一、權(quán)利與權(quán)力的角力艱難的立法進(jìn)程行政強(qiáng)制法是規(guī)范行政行為的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的重要“三部曲”。這部法律從１９９９年開始醞釀，并于２００５年、２００７年，２００９年，２０１１年４月，２０１１年６月先后五次提請全國人大常委會審議修改。終于在２０１１年６月３０日下午閉幕的十一屆全國人大常委會第二十一次會議上得以表決通過。（一）立法的背景 多頭執(zhí)法與行政強(qiáng)制既“濫”又“亂”核心提示：目前我國行政強(qiáng)制制度存在問題有二:一是“濫”，包括濫設(shè)行政強(qiáng)制和濫用行政強(qiáng)制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；二是“軟”，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時(shí)執(zhí)行。從源頭上解決行政強(qiáng)制“濫”、“軟”等問題“七八個(gè)大蓋帽圍著一個(gè)小草帽”是過去城市管理落后，多頭行政執(zhí)法的寫照。扣押、暫扣、約束、立即拘留、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場等等帶有行政強(qiáng)制性的字眼五花八門，令人眼花繚亂。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國不同部門對強(qiáng)制手段居然有２００多種稱呼。“名目繁多的行政強(qiáng)制方式，大都沒有明確的界定，這就必然給其實(shí)施帶來許多隨意性，進(jìn)而造成執(zhí)法混亂。”由于缺少相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致行政強(qiáng)制既“濫”又“亂”。采取行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行，必須有法律的授權(quán)?！胺駝t，行政機(jī)關(guān)就會自行實(shí)施強(qiáng)制措施，或超過權(quán)限和范圍實(shí)施強(qiáng)制措施。這最終會損害普通百姓的利益，也成為行政權(quán)力泛化和濫用的重要根源?！毙姓?qiáng)制法的立法過程，其實(shí)就是“給行政機(jī)關(guān)‘立規(guī)矩’”的過程，是治濫、治亂的過程。行政強(qiáng)制法實(shí)際是一部“控權(quán)法”。這突出表現(xiàn)在：首先規(guī)范行政強(qiáng)制主體一次審議稿共有七章七十七條的草案，調(diào)整范圍包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩方面內(nèi)容。由于行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇用臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。部分常委會組成人員審議時(shí)提出，應(yīng)當(dāng)對行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步加以規(guī)范?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第十七條就規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”?！?行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。”經(jīng)過五審，最終行政強(qiáng)制法形成意見，規(guī)定了行政強(qiáng)制的種類、設(shè)定和實(shí)施程序，全國人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“這等于劃下了一道線，明確了什么部門能夠制定什么層次的行政強(qiáng)制措施?！睂τ谛姓?qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！耙罁?jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施?！睂τ谛姓?qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照強(qiáng)制法的規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。除代履行外，行政強(qiáng)制執(zhí)行不得委托實(shí)施。限制行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政強(qiáng)制規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為和保護(hù)公民要尋找到“平衡點(diǎn)”——這是行政強(qiáng)制立法中的難點(diǎn)所在。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)對社會的管理，同時(shí)對權(quán)力的使用必須慎重，保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)立法法的規(guī)定，列入常委會會議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強(qiáng)制法草案自２００５年１２月首次審議后，每次都是在草案可能被終止審議的時(shí)候“重啟”審議，因此有人仍將這次的審議稱為“激活”法律案。如此曲折的制定過程，可見這部法律制定的難度。其中的關(guān)鍵，在于如何尋找公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡點(diǎn)。約束和賦權(quán)是行政強(qiáng)制法的兩方面。行政強(qiáng)制措施到底由誰來設(shè)定？這是草案審議中的焦點(diǎn)問題。有專家認(rèn)為，應(yīng)該給地方法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，否則地方上的公共治理無法有效進(jìn)行；而有的專家則認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施是比較嚴(yán)厲的手段，設(shè)定權(quán)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使，不能給行政機(jī)關(guān)，也就是行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。全國人大常委會法工委會同國務(wù)院法制辦公室經(jīng)過梳理和分析發(fā)現(xiàn)，截至２０１０年上半年，現(xiàn)行行政法規(guī)中，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的有９６件。其中，１７件是在法律對特定事項(xiàng)作了原則規(guī)定，同時(shí)授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施。草案四審稿將行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)擴(kuò)大到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍。對此，常委會委員和法律專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)限制行政法規(guī)、地方性法規(guī)的強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)。最終，行政強(qiáng)制法將行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)限定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍內(nèi)，并對設(shè)定權(quán)進(jìn)行了合理配置，嚴(yán)格限制了行政法規(guī)、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)。所有的行政機(jī)關(guān)均不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。這就意味著，在權(quán)利與權(quán)力之間尋求“平衡”的結(jié)果是除了國務(wù)院有一定的受到嚴(yán)格限制的行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)外，其他任何行政機(jī)關(guān)都只有依法實(shí)施的責(zé)任。這是對行政權(quán)力釜底抽薪式的制約，是給行政權(quán)力劃定的禁區(qū)、禁地。實(shí)施行政強(qiáng)制受到嚴(yán)格限制第一，實(shí)施行政強(qiáng)制必須按照法定程序行政強(qiáng)制法對于行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行都做了明確的程序規(guī)定。在第三章、第四章分別對行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般規(guī)定、特別規(guī)定都做了明確，這就從程序上保障了公民、法人和其他組織的權(quán)利。比如第十八條規(guī)定， 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列9個(gè)一般程序。（一）實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；（三）出示執(zhí)法身份證件；（四）通知當(dāng)事人到場；（五）當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；（六）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（七）制作現(xiàn)場筆錄；（八）現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（九）當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章。此外，還有一些特殊規(guī)定。比如，第二十條規(guī)定，依照法律規(guī)定實(shí)施限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，除應(yīng)當(dāng)履行本法第十八條規(guī)定的程序外，還應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）當(dāng)場告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限；（二）在緊急情況下當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，在返回行政機(jī)關(guān)后，立即向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)；（三）法律規(guī)定的其他程序。實(shí)施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過法定期限。實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。第二，行政強(qiáng)制權(quán)不得委托行政強(qiáng)制法規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。同時(shí)，行政強(qiáng)制法還規(guī)定，查封、扣押應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得實(shí)施。凍結(jié)存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，不得委托給其他行政機(jī)關(guān)或者組織；其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款。第三，實(shí)施行政強(qiáng)制措施不得超期限行政強(qiáng)制法規(guī)定，第二十五條 查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。第二十七條 行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。行政強(qiáng)制法規(guī)定，實(shí)施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過法定期限。實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。當(dāng)場告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限。第四，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行不得“夜襲”綜觀行政強(qiáng)制法，很多條文采用禁止性規(guī)定體現(xiàn)以人為本的立法理念。比如強(qiáng)制法規(guī)定，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。當(dāng)事人的場所、設(shè)施或者財(cái)物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。（23條）凍結(jié)存款、匯款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)與違法行為涉及的金額相當(dāng)；已被其他國家機(jī)關(guān)依法凍結(jié)的，不得重復(fù)凍結(jié)。（29條）除情況緊急的外，行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。（43條一款）行政機(jī)關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。（43條二款）（二）行政強(qiáng)制法三大亮點(diǎn)行政強(qiáng)制法在立法指導(dǎo)思想上的三大亮點(diǎn)是應(yīng)用法律保留落實(shí)比例原則遵循正當(dāng)程序亮點(diǎn)一：應(yīng)用法律保留法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行