【正文】 江蘇省教育科學“十二五”規(guī)劃重大課題項目批準號：完善江蘇教育基本公共服務體系的主要制度與關鍵政策研究成果主件課題負責人：邵澤斌二〇一五年十月二十八日目 錄江蘇學前教育五年行動計劃的政策運行與反思——以鎮(zhèn)江市為例學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。[EB/OL] .中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).. /zwgk/2010r11/24/content_ , /201492.不僅對人的個體、家庭具有重要意義，同時學前教育事業(yè)也是國家社會發(fā)展中關乎民生的重要一環(huán)。但由于種種原因，相對于其他階段或領域的教育事業(yè)（中小學教育、高等教育等），學前教育屬于我國教育事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。學前教育事業(yè)中的各項工作發(fā)展都需要傾注更多的精力、獲得更多支持。根據(jù)《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發(fā)號）中關于學前教育發(fā)展方面的內(nèi)容，[EB/OL].中華人民共和國教育部. ,20101024/2014092.，主要承擔“明確政府職責，完善學前教育體制機制，構(gòu)建學前教育公共服務體系”與“加強幼兒教師培養(yǎng)培訓”兩項任務。而鎮(zhèn)江市則作為“明確政府職責，完善學前教育體制機制，構(gòu)建學前教育公共服務體系”這一重點任務的試點地區(qū)。這就致使鎮(zhèn)江市推進學前教育工作的重心明確，也有外在的推動力。因此，將鎮(zhèn)江市作為典型對象，通過分析其學前教育五年行動計劃的實施情況來透視江蘇省學前教育事業(yè)的推進狀況。一、鎮(zhèn)江市學前教育五年行動計劃制定與實施的政策背景國家層面與江蘇省層面的相關文件共同構(gòu)成了鎮(zhèn)江市學前教育事業(yè)推進的政策背景。這些政策文件具有明確工作方向的作用也是規(guī)劃、實施的依據(jù)，更是推進工作的保障。（一）國家相關政策文件《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）與國務院《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔〕號）（以下簡稱“國十條”）是全國學前教育行動計劃的宏觀背景?！督逃?guī)劃綱要》提出三條對學前教育事業(yè)的規(guī)劃，分別為“基本普及學前教育、明確政府職責與重點發(fā)展農(nóng)村教育”。（20102020年）[EB/OL].中華人民共和國教育部. ,2010072/2014092.“國十條”提出的“把發(fā)展學前教育擺在更加重要的位置、多種形式擴大學前教育資源、多種途徑加強幼兒教師隊伍建設、多種渠道加大學前教育投入、加強幼兒園準入管理、強化幼兒園安全監(jiān)管、規(guī)范幼兒園收費管理、堅持科學保教，促進幼兒身心健康發(fā)展、完善工作機制，加強組織領導”等原則是對這三個方面的延伸、補充和進一步細化。而“國十條”對各地制定實施“學前教育三年行動計劃”倡導的工作重點在于解決“入園難”問題，這也是過去三年學前教育工作的核心任務，也是部分省市地區(qū)現(xiàn)在與未來的目標與工作重點。（二）江蘇省相關政策文件結(jié)合前述兩份在國家層面規(guī)劃進行的重要文件，江蘇省出臺了《江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（年）》（以下簡稱《江蘇省教育規(guī)劃綱要》）與《省政府辦公廳關于加快學前教育改革發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)號），以結(jié)合實際情況對本省學前教育事業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃，明確江蘇省學前教育事業(yè)發(fā)展需要遵循的指導思想、基本原則及需要達成的主要目標，并提出體制機制建設的方向。、江蘇省學前教育五年行動計劃主要目標依據(jù)《省政府辦公廳關于加快學前教育改革發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)〔〕號），江蘇省學前教育發(fā)展目標主要有以下三方面：第一，建設優(yōu)質(zhì)幼兒園資源。鞏固普及學前三年教育，擴大學前教育優(yōu)質(zhì)資源，全面提高學前教育保障水平和保教質(zhì)量。到年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦一所省優(yōu)標準的公辦中心幼兒園，將村級幼兒園都建成合格園。第二，建立科學合理的學前教育體系及優(yōu)質(zhì)幼兒園師資隊伍。到年，在全省建立起布局合理、充滿活力、質(zhì)量優(yōu)良、人民滿意的學前三年教育體系；每所幼兒園均有中級以上職稱專任教師，全省幼兒教師?？萍耙陨蠈W歷達以上；辦園行為進一步規(guī)劃，教師、保育員、保健人員等各類人員全部持證上崗。第三，關注早期教育與家庭教育。歲嬰幼兒早期教育指導服務取得新進展，學齡前兒童家長和看護人普遍受到科學的家庭教育知識輔導。 [EB/OL].江蘇省人民政府.,2010516/2014821.二、鎮(zhèn)江市學前教育五年行動計劃目標及政策措施鎮(zhèn)江市結(jié)合前述文件及本市學前教育發(fā)展出臺了《關于貫徹國家和省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（—年）的實施意見》（鎮(zhèn)發(fā)〔〕號）與《關于做好國家學前教育體制改革試點工作的實施意見》，明確作為國家教育改革試點地區(qū)的工作總體要求、目標任務。（一）鎮(zhèn)江市學前教育五年行動計劃目標在“明確政府職責，完善學前教育體制機制，構(gòu)建學前教育公共服務體系”的總體要求下，鎮(zhèn)江市的學前教育事業(yè)到年要達成的總目標為：以建設學前教育公共服務體系為重點，完善轄市（區(qū)）統(tǒng)籌，提供“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”的學前教育公共服務，扶持和規(guī)范民辦學前教育發(fā)展，形成“多元化、可選擇、可持續(xù)”的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展新格局。[EB/OL].中國鎮(zhèn)江.，2011412/2014820.該目標涵蓋了“提升入園率、建設歲早教指導中心（站）、新建幼兒園、建設優(yōu)質(zhì)園、創(chuàng)新辦園機制、強化教師隊伍建設完善學前教育經(jīng)費投入保障機制”等內(nèi)容。（二）鎮(zhèn)江市學前教育五年行動計劃配套政策措施學前教育事業(yè)發(fā)展是一項較為復雜的工作，不僅僅需要教育部門承擔主要工作，財政、市政、工商、衛(wèi)生等多個部門都要參與其中；學前教育事業(yè)也包含著多方面的工作，需要更為深入的規(guī)劃和相關政策的進一步支持。根據(jù)前面對目標任務的分析，政策措施可以采用“制度體系建設、財政經(jīng)費投入及學前教育資源建設”三個維度進行分析。、制度體系建設：健全機制，加強管理（）健全學前教育管理機制第一，突出政府主導責任。在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、制度建設、標準制定、投入保障、評估督導、日常監(jiān)管等方面，各級政府都要切實履行責任，著重強調(diào)要將學前教育納入規(guī)劃、促進就近入園。政府同時也是舉辦幼兒園的主力，暗含公辦幼兒園資源建設的需求，與此同時提出“多元辦園、扶持和規(guī)范社會力量辦園”的要求。這在年深化事業(yè)改革措施中也進一步說明要“健全公辦民辦協(xié)調(diào)發(fā)展機制”。不僅可以滿足人民群眾對不同層次學前教育的需求，對普惠性民辦幼兒園的扶持可以將政府投入的效率提升，也可以吸引更多的力量加入發(fā)展學前教育事業(yè)當中。第二，建立統(tǒng)籌分管機制。轄市（區(qū)）政府負責統(tǒng)籌本地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展，而轄市（區(qū)）鎮(zhèn)（街道）負責具體工作，二者相互協(xié)調(diào)統(tǒng)籌分管機制，更有助于規(guī)劃與資金投入。第三，完善工作機制要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，對全市學前資源統(tǒng)一規(guī)劃管理。各職能部門分工合作可以形成推動學前教育發(fā)展的合力。教育部門要完善政策，制定標準，充實管理和教研力量，加強對學前教育的監(jiān)督管理和科學指導；編制部門要確保公辦幼兒園教職工編制不低于省定標準；發(fā)改部門要把學前教育納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，支持幼兒園建設發(fā)展；財政部門要加大財政投入，制定支持學前教育的優(yōu)惠政策；規(guī)劃、國土和住建部門要落實城鎮(zhèn)新建小區(qū)和農(nóng)村新社區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、用地；人社部門要制定幼兒園教職工的人事（勞動）、工資待遇、社會保障和技術(shù)職稱（職務）評聘政策；價格、財政、教育部門要根據(jù)職責分工，加強幼兒園收費管理；綜治、公安部門要加強對幼兒園安全保衛(wèi)工作的監(jiān)督指導，整治、凈化周邊環(huán)境；衛(wèi)生部門要監(jiān)督指導幼兒園衛(wèi)生防病保健工作。民政、工商、質(zhì)檢、安監(jiān)、食藥監(jiān)等部門要根據(jù)職能分工，加強對幼兒園的指導和管理；婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位要積極開展對家庭教育、殘疾兒童早期教育的宣傳指導；要充分發(fā)揮村、居委會作用，建立社區(qū)和家長參與幼兒園管理和監(jiān)督的機制。（2） 加強對學前教育事業(yè)領導與管理第一，建立并完善聯(lián)席會議制度。各部門分工更要聯(lián)合，鎮(zhèn)江市成立了建立由分管副市長為組長，市教育、發(fā)改、財政、人社、編制、規(guī)劃、國土、住建、公安、衛(wèi)生、物價、[EB/OL].中國鎮(zhèn)江.,2011421/201492.，聯(lián)動學前教育發(fā)展所需部門，并根據(jù)人員變動適時對會議進行調(diào)整。通過聯(lián)系會議協(xié)調(diào)各部門之間的工作，便于更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第二，結(jié)合實際需要，設立專職部門、人員及示范區(qū)。各地區(qū)相應建設專職部門，配備專門人員各轄市（區(qū)）教育部門要配備學前教育專職管理干部和教研員，鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園至少要配備1名學前教育輔導員，承擔本轄區(qū)學前教育行業(yè)管理和業(yè)務指導的職責.，健全學前教育管理網(wǎng)絡；進行示范區(qū)建設，表彰先進，推廣經(jīng)驗，營造事業(yè)發(fā)展氛圍。以轄區(qū)（市）為單位進行五年行動計劃制定，結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和適齡人口分布、變化趨勢，科學確定發(fā)展目標，合理分解年度任務，切實落實經(jīng)費投入等保障措施，大膽探索，不斷總結(jié)，培植典型，提供經(jīng)驗，形成特色。第三，建立評估機制。評估機制可以確保發(fā)展學前教育的各項舉措落到實處，取得實效。在年深入各個舉措中，政府提出了對幼兒園管理的進一步措施：嚴格準入制度及探索學區(qū)管理制度，同時再次強調(diào)了對無證辦園的整治，并堅持聯(lián)席會議的工作制度。此外，政府為配合學前工作的開展，在學前教師事業(yè)規(guī)劃、幼兒園舉辦及管理、督導評估等方面頒布了具體文件進一步推進這幾方面工作的實施。、財政經(jīng)費投入：擴大投資渠道，建立投入機制鎮(zhèn)江市政府提出“多渠道加大學前教育投入，建立健全學前教育投入保障機制”，積極嘗試建立較為完善的資金投入機制。首先要保障經(jīng)費投入，在此基礎上保證經(jīng)費科學合理使用。（）保障經(jīng)費投入不論是年還是年所提措施都在強調(diào)要加大財政性經(jīng)費投入。財政性經(jīng)費投入是納入政府預算的經(jīng)費，不同于專項經(jīng)費，是常規(guī)性質(zhì)的投入，對于學前教育發(fā)展來說是有保障的經(jīng)費。而在保障財政性經(jīng)費投入的前提下，也要建立專項經(jīng)費，根據(jù)級別不同，其用處也不同；第二項被反復強調(diào)的措施是“多元投入”，這可以減輕政府的財政負擔；第三項為“健全成本分擔制度”；初期根據(jù)幼兒園的不同性質(zhì)，擬采用不同的收費標準，在后期深化改革時明確了政府、社會投資及家庭參與分擔并確定了分擔參照的標準；“按非義務教育階段”標準進行分擔，該標準隨學前教育事業(yè)的不斷發(fā)展還有可以發(fā)展的空間。（）加強經(jīng)費管理在保障投入的基礎上，確保經(jīng)費落到實處而且是有效率地使用。年深化改革時還提出了對弱勢群體的扶持，及對部分地區(qū)免費教育的期待。、學前教育資源建設（）學前教育資源角度由強調(diào)數(shù)量到強調(diào)合理規(guī)劃布局，更加科學合理的提供教育資源；反復強調(diào)農(nóng)村幼兒園建設，旨在促進城鄉(xiāng)間教育資源的均衡化發(fā)展；將早期教育資源與歲資源共同規(guī)劃，更有助于協(xié)調(diào)發(fā)展。（）教師資源突出編制核定、強調(diào)嚴格準入和師資培養(yǎng)都是在根本上保證學前教育的質(zhì)量，而相關人員的持證上崗更是對學前教育工作專業(yè)化的肯定。三、鎮(zhèn)江市學前教育五年行動計劃實施情況及問題縱觀年至年鎮(zhèn)江市學前教育情況，學前教育發(fā)展任務完成率達百分之百，部分地區(qū)超額完成任務。下面從幼兒園事業(yè)發(fā)展情況、教師隊伍建設中編制轉(zhuǎn)崗教師與財政經(jīng)費投入等情況進行說明。（一）鎮(zhèn)江市五年行動計劃實施情況、幼兒園資源建設截止到年，鎮(zhèn)江市新建、改擴建幼兒園所，新增學位多個；現(xiàn)有所幼兒園（辦園點）中，公辦幼兒園比例為，省優(yōu)質(zhì)園比例為；園覆蓋常住人口萬人；學前教育三年毛入園率在以上；在園幼兒人中，在公辦幼兒園就讀幼兒比例為，在省優(yōu)質(zhì)園就讀的幼兒占比例；（）各類幼兒園數(shù)量及所占比例 自年起，鎮(zhèn)江市全市幼兒園的總數(shù)、成型幼兒園數(shù)量、公辦園數(shù)量及非普惠性民辦幼兒園不斷增長，普惠性民辦幼兒園數(shù)量有所減少；但從不同類型幼兒園所占比例來看，公辦幼兒園的比例有所下降，普惠性民辦幼兒園所占比例持續(xù)下降，而非普惠性民辦幼兒園所占比例呈上升趨勢。（參見圖）圖鎮(zhèn)江市幼兒園組成（）優(yōu)質(zhì)園數(shù)量及所占比例在不斷擴大幼兒園數(shù)量的同時，鎮(zhèn)江市也在加強對優(yōu)質(zhì)幼兒園的建設，省優(yōu)質(zhì)園的數(shù)量在不斷的攀升，在幼兒園總數(shù)中的比例也在不斷升高（詳情參見圖、圖），而在省優(yōu)質(zhì)幼兒園就讀的幼兒數(shù)量與比例不斷提升，優(yōu)質(zhì)資源不斷擴大。此外，鎮(zhèn)江市不斷推進學前教育均等化服務水平，開展了包括村園建設、小區(qū)配套園建設及扶持民辦園建設在內(nèi)的三個專項工作。圖 在園幼兒數(shù)量圖圖 省優(yōu)質(zhì)園建設在建設農(nóng)村幼兒園方面，鎮(zhèn)江市把幼兒園建設納入新農(nóng)村公共服務設施統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先建設。年至今，投入近億，新建農(nóng)村幼兒園有所、改擴建所，新增占地面積平方米，新增建筑面積平方米，新增學位個，基本上每個鎮(zhèn)均有所以上的省優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園。在推進小區(qū)配套幼兒園建設方面，出臺《鎮(zhèn)江市區(qū)住宅小區(qū)配套學前教育設施建設管理實施辦法》。兩年來，共新建小區(qū)配套幼兒園所（其中公辦所，普惠民辦所），已交付使用幼兒園所，投入近億，新增占地面積平方米，新增建筑面積平方米，新增學位位。在扶持民辦幼兒園方面，采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，完善民辦公助機制，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。兩年來，新建民辦園所，其中所辦成普惠民辦園，所普惠民辦園進行改擴建，共新增占地面積平方米，新增建筑面積平方米，新增學位個。、教師隊伍建設長期以來，師資工作既是學前教育行政改革的突破口，更是不好解決的棘手問題。教師編制一直是限制幼兒園師資發(fā)展的瓶頸，影響師資隊伍的充實與穩(wěn)定。為此鎮(zhèn)江市教育行政部門以有利于區(qū)域幼教發(fā)展為出發(fā)點，利用多種方法、手段配置教師資源，實現(xiàn)幼兒園師資“增量”與“保質(zhì)”的雙重目標，從增加編制與轉(zhuǎn)崗教師兩方面入手，充實教師隊伍，從數(shù)量上保證師資。同時，參照鎮(zhèn)江市其他政策文件發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)江市還推行了非編制教師人事代理政策，通過保證相同水準待遇吸引人才。此外，轉(zhuǎn)崗教師培訓、在職教師培養(yǎng)、優(yōu)秀教師培養(yǎng)等方面也提出了相應措施。對教師學歷、教師資格證持有率等方面也提出了相應要求。截止到年，鎮(zhèn)江市新增在編教師人，公辦教師比例為，公辦園中在編教師占。、財政投入根據(jù)年學前教育經(jīng)費投入一覽表數(shù)據(jù)顯示，鎮(zhèn)江市每年在學前教育領域投入的資金總數(shù)在不斷上升、預算也在逐年增加；各地學前教育財政性經(jīng)費投入及在同級財政性教育投入占比、財政性教育投入在學前教育投入所占比例均逐年提升，并在年有一個飛躍。從前述措施看，經(jīng)費保障機制上“政府主導”凸顯。分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：在學前教育經(jīng)費來源方面，堅持以政府財政性經(jīng)費投入為主