【正文】 第7章 地方投融資平臺研究 地方投融資平臺是地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少基礎(chǔ)設(shè)施投資的40%是由地方投融資平臺完成的。同時(shí)，地方投融資平臺的核心職能就是進(jìn)行區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要承擔(dān)者。開展對地方投融資平臺的研究，有利于深化對我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的認(rèn)識。本文基于案例分析法，根據(jù)調(diào)研資料和前人研究的基礎(chǔ)上，對地方投融資平臺的內(nèi)涵、發(fā)展背景、發(fā)展歷程、類型、特征和基本運(yùn)作原理進(jìn)行了深入的分析，并構(gòu)建了一個(gè)關(guān)于地方投融資平臺政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，最后給出了相關(guān)政策建議。. 地方投融資平臺的研究綜述 2008年下半年，伴隨著國家實(shí)施積極的宏觀調(diào)控政策，地方融資壓力加大，作為地方重要融資手段，地方投融資平臺融資規(guī)模迅速擴(kuò)大，據(jù)估計(jì)，地方投融資平臺負(fù)債約5萬億元。地方投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)性日益得到學(xué)者和政府決策者的關(guān)注。正如賈康等（2002）指出的那樣，地方投融資平臺負(fù)債是地方負(fù)債的重要組成部分，是政府的變相舉債行為。同時(shí)，地方投融資平臺負(fù)債的增加對于地方債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響，是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵變量。在此背景下，眾多學(xué)者對地方投融資平臺的空前關(guān)注，對投融資平臺有可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，對地方債務(wù)的影響，乃至對整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，進(jìn)行深入而廣泛的討論，涌現(xiàn)出一批文獻(xiàn)。各個(gè)媒體也紛紛報(bào)道，地方投融資平臺已成為2009年至今的最頻繁出現(xiàn)的詞匯之一。 地方投融資平臺的內(nèi)涵在回顧地方投融資平臺文獻(xiàn)的同時(shí)，我們首先對地方投融資平臺的內(nèi)涵進(jìn)行分析，并給出本文關(guān)于地方投融資平臺的定義。一、地方投融資平臺的基本內(nèi)涵“地方投融資平臺”共有三個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)成，分別是“地方”，“投融資”和“平臺”。“地方”有兩層含義：第一層含義是相對于全國范圍講，是個(gè)區(qū)域概念，是個(gè)地理概念，指的是國家的某個(gè)區(qū)域。第二層含義從政府管理體制來看，這里的含義是指地方政府，主要包括?。ò灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）、地級市、縣三級政府。在這里，地方主要指的后一層含義，是地方政府的意思。這也是為什么在有些文獻(xiàn)研究中和部分媒體報(bào)道中，地方投融資平臺和地方政府投融資平臺混用的情況，二者是等價(jià)的。為了節(jié)約篇幅，本文采用地方投融資平臺的說法?！巴度谫Y”指的是投資和融資的結(jié)合，投資指的是指貨幣轉(zhuǎn)化為資本的過程。投資有實(shí)物投資和證券投資兩種形式：實(shí)物投資是將貨幣投入企業(yè)，通過生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)取得一定利潤；后者是指在金融市場中進(jìn)行各種金融工具交易的活動(dòng)。融資指的是企業(yè)進(jìn)行貨幣借貸和資金有償籌集的活動(dòng)，“平臺”的現(xiàn)代基本含義是人們發(fā)生互動(dòng)行為的舞臺，如信息平臺、建筑平臺等。在這里，“平臺”是載體的意思，引申就是企業(yè)的意思。企業(yè)形式一般包括有限責(zé)任公司（含國有獨(dú)資）、股份公司、全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)(含港澳臺資)、中外合作經(jīng)營企業(yè)(含港澳臺資)、外商獨(dú)資企業(yè)(含港澳臺資)。在地方投融資平臺，多出現(xiàn)的是有限責(zé)任公司（尤其是國有獨(dú)資公司）、股份有限責(zé)任公司。 因此，我們初步得到地方投融資平臺的基本內(nèi)涵是：和地方政府聯(lián)系緊密的，從事投融資業(yè)務(wù)的現(xiàn)代企業(yè)。二、關(guān)于地方投融資平臺定義的文獻(xiàn)討論圍繞地方投融資平臺的內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)者和政府決策者給出了自己的定義。蕪湖市政府將地方政府投融資平臺定義為由蕪湖市政府投資設(shè)立的，依托政府資金、資源和信用，承擔(dān)政府主導(dǎo)的項(xiàng)目建設(shè)投融資任務(wù)的國有企業(yè)。“政府融資平臺規(guī)范與發(fā)展論壇”研討會（2009）將政府融資平臺定義為由地方政府發(fā)起，以地方政府的財(cái)政資產(chǎn)、信用及承諾作為擔(dān)保保證取得各種融資，并投放到政府主導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目的融資方式。魏加寧、孫彬（2009）將投融資平臺定義為，是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，必要時(shí)輔以地方財(cái)政的變相擔(dān)?；蛴傻胤饺舜蟪鼍摺鞍参亢弊鳛檫€款承諾，以實(shí)現(xiàn)平臺的對外融資，并將資金主要投入于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。蘇曉鵬、王兵、馮文麗（2009）認(rèn)為地方政府投融資平臺，一般是指由各級政府出資設(shè)立、通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)和國債等資產(chǎn)包裝起來的資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的、政府實(shí)際控制的企事業(yè)單位。主要包括城市建設(shè)投資類公司、交通運(yùn)輸投資類公司、國有資產(chǎn)管理公司、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）投資類公司和土地儲備類公司等。黃全祥（2009）認(rèn)為政府投融資平臺，是指由地方政府投資設(shè)立的，依托政府資金、資產(chǎn)、資源和信用，承擔(dān)政府主導(dǎo)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資任務(wù)的特殊國有企業(yè)。其中以巴曙松（2009）對地方政府投融資平臺的定義最為流行，其定義是：地方政府組建的不同類型的公司，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等；政府通過劃撥土地等，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證，融入資金后重點(diǎn)投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。在對地方政府投融資平臺基本內(nèi)涵探討和對地方投融資平臺定義文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，本文將地方投融資平臺定義為由各級地方政府出面，通過劃撥土地、國有資產(chǎn)、國債、專項(xiàng)基金、規(guī)費(fèi)和稅費(fèi)等方式注入資產(chǎn)而成立的現(xiàn)代企業(yè)（企業(yè)形式多以有限責(zé)任公司、國有獨(dú)資企業(yè)、股份有限責(zé)任公司等），使得企業(yè)能夠達(dá)到相應(yīng)的融資標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)地方投融資平臺依托政府擁有的財(cái)力、信用以及其它資產(chǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大了自身的融資和擴(kuò)張能力，該企業(yè)根據(jù)擁有的資產(chǎn)、依托的政府資源以及項(xiàng)目預(yù)期收益向市場進(jìn)行直接或間接融資，融入的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足公共需要，同時(shí)將資金投入重點(diǎn)和支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)各級地方政府戰(zhàn)略任務(wù)和國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。從上述定義可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：（1）地方投融資平臺在本質(zhì)上就是彌補(bǔ)城市在進(jìn)行基礎(chǔ)社會建設(shè)資金的不足，所以有人也稱地方投融資平臺稱為“小財(cái)政”。（2）地方投融資平臺本質(zhì)上就是國有獨(dú)資或國有控股的投資公司，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，配合地方政府投資的需要。 地方投融資平臺的文獻(xiàn)回顧關(guān)于地方投融資平臺的研究文獻(xiàn)，主要分為以下幾個(gè)方面的研究：一、從地方建設(shè)投融資體制角度進(jìn)行研究這方面的研究特點(diǎn)是，討論地方城市建設(shè)的資金來源和需求狀況、體制問題和改進(jìn)建議，在分析過程中涉及到地方投融資平臺，這是從一個(gè)更大的角度進(jìn)行分析的。黃如寶，王挺（2006）運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題, 并對公私合作( PPPs)的形式進(jìn)行了歸納。婁振華（2009）對天津市政府投融資體制現(xiàn)狀、特點(diǎn)和問題進(jìn)行了分析，并提出若干思路。周麗麗（2009）介紹了上海、杭州的城市建設(shè)投融資的實(shí)踐過程，并對我國地方政府融資四種模式進(jìn)行分析，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并指出了我國地方政府融資的發(fā)展趨勢與思路。張照、王德（2009）詳細(xì)回顧了我國城建資金的相關(guān)歷程，并通過統(tǒng)計(jì)資料和實(shí)地調(diào)研，劃分了政府部門主導(dǎo)型、城投公司主導(dǎo)型以及公私合作型運(yùn)作模式的特點(diǎn)，同時(shí)分析了地級市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級的城鎮(zhèn)資金運(yùn)作模式特征，并提出了政策建議。宋立根（2009）總結(jié)歸納了7類城市政府投融資方式以及存在的問題，其中城投也就是投融資平臺是其中重要的方式之一。二、從地方投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)的角度隨著地方投融資平臺融資規(guī)?？焖倥蛎?，其風(fēng)險(xiǎn)日益引起關(guān)注，和投融資平臺密切相關(guān)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)也引起人們的普遍關(guān)注。吳存榮（2007）文中分析了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，認(rèn)為地方政府債務(wù)余額按10%15%進(jìn)行控制比較可行，并給出了政府一定時(shí)期進(jìn)行融資的公式，一定時(shí)期內(nèi)的融資規(guī)模=一定時(shí)期內(nèi)可用于償債的資金數(shù)量，提供了從地方債務(wù)余額安全性的角度來考慮地方投融資平臺的思路。巴曙松（2009）指出縣級地方投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)最大，需要引起注意。劉煜輝（2009）認(rèn)為地方投融資平臺出現(xiàn)大量借貸情況，是由體制性原因造成的，不但是地方事權(quán)部分的原因，而是缺乏對地方政府的合理性激勵(lì)，需要關(guān)注平臺有可能產(chǎn)生“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”。 魏國雄（2009）研究發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺在保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極作用，但是仍然存在設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范、償債能力不足等一系列問題。當(dāng)前迫切需要建立相應(yīng)的融資約束機(jī)制，以防控地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)。陳炳才、田青、李峰（2010）對地方投融資平臺的作用和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析。吳國聯(lián)，周榮?。?008）通過對溫州市各商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府類大額貸款進(jìn)行調(diào)研, 介紹了溫州地方政府類大額貸款的總體情況與特點(diǎn)，指出地方政府負(fù)債過度對銀行科學(xué)授信的主要影響及其原因, 并提出若干對策建議。郭長虹（2009）梳理了商業(yè)銀行政府融資平臺信貸業(yè)務(wù)，運(yùn)用商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的方法,從信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了分析，針對性地提出了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)對措施。賈銀萍（2009）地方政府投融資平臺的信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入的分析，并給出了造成風(fēng)險(xiǎn)的原因。肖耿，李金迎，王洋（2009）提出了化解政府政府投融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的思路，建議加強(qiáng)商業(yè)銀行建立項(xiàng)目監(jiān)管制，實(shí)施資產(chǎn)證券化措施，加強(qiáng)銀行間的溝通；政府部門要在財(cái)政透明度做出努力，并繼續(xù)創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式。高奇（2009）從商業(yè)銀行角度出發(fā)，分析了政府融資平臺對授信業(yè)務(wù)的需求以及如何降低商業(yè)銀行在這些業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)性及風(fēng)險(xiǎn)控制三、采用案例分析法的文獻(xiàn)在地方投融資平臺研究中，出現(xiàn)了一批通過某地方投融資平臺的案例研究，對平臺進(jìn)行分析的文獻(xiàn)。這些文獻(xiàn)作者一般是政府決策者或投融資平臺的重要相關(guān)者，這些案例為我們提供了難得的分析樣本。顧德山（2007）對南通綜合性投融資平臺——南通國有資產(chǎn)投資控股有限公司進(jìn)行了詳細(xì)的剖析，為我們認(rèn)識地級市投融資平臺提供了一個(gè)案例。李汝鑫、麥晴峰（2007）則對天津市高新區(qū)的企業(yè)投融資平臺進(jìn)行了探討，對企業(yè)融資服務(wù)體系建設(shè)提出了建議。藍(lán)定香（2008）以成都市政府投融資平臺為樣本，對政府投融資平臺的性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)防范等問題進(jìn)行了研究，并提出了建議。湖北省人民政府研究室、開行湖北分行聯(lián)合調(diào)研組（2008）對河南省投資集團(tuán)有限公司進(jìn)行了考察和研究，并分析將省級投融資平臺做大做強(qiáng)對湖北省的重要啟示和意義。張華（2008）對海南洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投融資平臺——海南省洋浦開發(fā)建設(shè)控股有限公司進(jìn)行了闡述，為我們認(rèn)識開發(fā)區(qū)投融資平臺的建設(shè)提供了寶貴案例。廣西南寧市財(cái)政局（2008）在分析南寧市投融資體制現(xiàn)狀和今后發(fā)展思路的基礎(chǔ)上，著重分析了南寧市投融資平臺情況和改革措施。熊盛文（2009）在全面分析了江西省投融資平臺建設(shè)特點(diǎn)，提出今后要在擴(kuò)大融資規(guī)模、拓展融資功能、防范各類風(fēng)險(xiǎn)等五個(gè)方面有所思考、有所探索、有所突破。謝世清（2009）對重慶投融資平臺模式進(jìn)行了詳細(xì)的分析和闡述，并和“上海模式”進(jìn)行了比較。蘇曉鵬、王兵、馮文麗（2009）分析了地方投融資平臺的作用、存在的風(fēng)險(xiǎn)以及化解風(fēng)險(xiǎn)的策略。黃全祥（2009）運(yùn)用案例分析法，對四川省綿陽市轄內(nèi)的投融資平臺進(jìn)行剖析，給我們提供了難得的分析樣本。周金良（2009）對南京市城建集團(tuán)發(fā)展現(xiàn)狀，面臨困難以及未來發(fā)展進(jìn)行了分析。余萍（2009）介紹了上海、重慶和天津投融資平臺的模式，并認(rèn)為投融資平臺對區(qū)域發(fā)展有著重要意義。四、從加強(qiáng)地方投融資平臺市場化程度進(jìn)行研究的文獻(xiàn)地方投融資平臺作為一個(gè)和政府關(guān)系緊密的現(xiàn)代企業(yè)，通常遵循“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，但在實(shí)際操作中，市場化程度并不令人滿意。眾多學(xué)者紛紛展開研究，希望通過提升地方投融資平臺的市場化水平，解決風(fēng)險(xiǎn)控制等一系列問題。甘文成（2007）指出城市投融資平臺的投融資體系要從基本框架、投資者、資本市場和政府四方面優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。鄒宇（2008）無論從現(xiàn)實(shí)和理論研究角度，地方政府投融資平臺需要從政府主導(dǎo)向政府驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。譚長路（2009）介紹了國內(nèi)外投融資平臺的模式，并給出了相關(guān)政策建議。王克冰（2009）提出要對中央和地方以及地方間的投融資體制進(jìn)行改革，根據(jù)自身優(yōu)勢合理分工投資領(lǐng)域，努力推進(jìn)政府投資公司股權(quán)多元化改革，提高政府投融資平臺的市場化水平。上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司作為地方投融資平臺，也在積極探索自身發(fā)展，在《上海市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》中，上海建投就明確提出了要將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，按照是否是經(jīng)營性項(xiàng)目，確立不同的投資主體、資金融資模式和管理方式。五、小結(jié)對于地方投融資平臺的研究，離不開相關(guān)領(lǐng)域的文獻(xiàn)回顧，如經(jīng)營城市的研究回顧 本文在地方投融資平臺的背景中、地方債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)市場化研究以及城市化進(jìn)程等方面的文獻(xiàn)回顧，這些領(lǐng)域的研究對于理解地方投融資平臺的發(fā)展非常關(guān)鍵，限于篇幅原因，不再介紹。通過地方投融資平臺文獻(xiàn)回顧，我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在當(dāng)前研究有幾個(gè)特點(diǎn)：（1）時(shí)間集中性。在2008年、2009年形成了一大批以“地方投融資平臺”為研究主體的研究成果，表現(xiàn)了學(xué)術(shù)界和政府決策者對此的關(guān)注。（2）以定性描述為主，缺乏定量研究。在研究的文獻(xiàn)中，大多是定性研究或通過案例分析法，缺乏嚴(yán)格的計(jì)量分析，當(dāng)然這也是樣本獲得有關(guān)，但也造成研究相對模糊的情況。（3）缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的支撐。對于地方投融資平臺研究，還大多停留在就事論事的角度，通過經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行研究的文獻(xiàn)比較少。（4）研究大多是對平臺的現(xiàn)象研究，缺乏深入的分析。比如平臺內(nèi)部分類、內(nèi)部之間的關(guān)系，其運(yùn)作機(jī)理究竟是什么，能否用一個(gè)框架進(jìn)行解釋。這些都有待進(jìn)一步研究，這將有助于運(yùn)用好地方投融資平臺這一組織形式，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。．地方投融資平臺的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀本節(jié)將對地方投融資的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧，對其發(fā)展背景、發(fā)展階段和目前狀況進(jìn)行詳細(xì)地梳理。. 地方投融資平臺發(fā)展背景一、中國的城市化進(jìn)程%，%，每年以1%的速度快速增長，中國眾多城市正處在城市化加速階段。城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展有著緊密的聯(lián)系，蹤家峰，李靜（2006）則將城市化率作為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展綜合水平的指標(biāo)體現(xiàn)。在城市化加快的背景下，地方政府需要進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資。劉勇、李憲（2000）曾測算“十五期間”每年城市化率為1個(gè)百分點(diǎn)，則我國每年新增城市人口約為1400萬人，每年需要市政公用設(shè)施建設(shè)投資2900億元。余池明（2001）對我國十五期間市政基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行了測算，每年需投資2100億元至3000億元。同時(shí)，對大量資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施（市政公用部門投資）一般占GDP的3%4%。余池明，