【正文】 中國可再生能源配額制政策可行性研究國家計委能源所可再生能源發(fā)展中心李京京、莊幸、張正敏任東明、彭芳春、梁志鵬、林寶前 言 41 研究背景 9 9 10 可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的主要問題 10 解決可再生能源發(fā)展問題面臨的主要障礙 11 可再生能源發(fā)展需要制定新型的政策 12 我國現(xiàn)行的可再生能源激勵政策 12 中國可再生能源的發(fā)展需要引入新的激勵政策 14 配額制政策的引入 15 國際可再生能源政策的經(jīng)驗總結(jié) 15 配額制政策的基本特征 222 中國引入配額制政策的可行性分析 23 資源條件及資源開發(fā)技術(shù)條件評價 23 太陽能資源及其開發(fā)利用 24 風(fēng)能資源及其開發(fā)利用 25 地?zé)崮苜Y源及其開發(fā)利用 27 生物質(zhì)能資源及其開發(fā)利用 29 小水電資源及其開發(fā)利用 35 中國實施配額制的政策條件 36 西部大開發(fā)為配額制政策的實施提供了良好機會 36 電力體制改革為配額制法律化帶來挑戰(zhàn)和機遇 372 38 國際可再生能源發(fā)電立法的經(jīng)驗 38 中國可再生能源發(fā)電配額（RPS）立法的社會經(jīng)濟條件 44 中國可再生能源發(fā)電立法的工作基礎(chǔ) 46 可再生能源發(fā)電立法的實現(xiàn)途徑 48 中國綠色證書交易系統(tǒng)建立的可行性 50 綠色證書交易系統(tǒng)的概念和構(gòu)成要素 50 綠色證書交易系統(tǒng)產(chǎn)生的國際背景 51 實施綠色證書交易系統(tǒng)的目的和作用 52 中國綠色證書交易市場潛力的評估 53 中國實施可再生能源配額制面臨的障礙和風(fēng)險 54 配額制實施面臨的障礙 54 配額制實施面臨的風(fēng)險 55 配額制政策可行性研究的基本結(jié)論 553 配額制政策框架的初步設(shè)計 58 確定實施配額制政策的目標(biāo) 58 實施配額制政策的規(guī)則制定 58 實施配額制政策的時間安排 58 配額分攤方法的選擇 59 RPS立法研究 60 配額制激勵政策體系的構(gòu)造 60 配額制框架下市場運行機制的建立 61 配額制政策（RPS）的示范 62 示范的作用 62 示范省的選擇 62 配額制政策示范框架的初步設(shè)計 63 地方政策和法規(guī)能力建設(shè) 634 配額制政策的初步研究 64 64 預(yù)測方案設(shè)定 64 可再生能源發(fā)電配額目標(biāo)的確定 66 新增可再生能源發(fā)電能力與投資需求預(yù)測 68 69 可再生能源發(fā)電成本和價格的計算方法選擇 69 可再生能源發(fā)電成本價格變化趨勢模擬分析 70 影響可再生能源發(fā)電成本和價格的因素分析 72 綠色證書系統(tǒng)運行程序的初步設(shè)計 74 綠色證書系統(tǒng)的交易步驟： 74 主要內(nèi)容 745 可再生能源配額制（RPS）研究展望 75 配額制研究下一步的工作目標(biāo)和主要內(nèi)容 75 與配額制相關(guān)的配套政策研究 75 特許權(quán)政策 75 公共效益基金（PBF） 76參考文獻 78附錄相關(guān)法律條款 79前 言自上個世紀(jì)70年代以來，由于礦物能源資源的有限性和全球環(huán)境壓力的增加，世界上許多國家都提高了對可再生能源重要性的認識，并采取了一系列行動，出臺了許多新的政策和措施，目的是加快可再生能源開發(fā)利用的速度，使其盡快在能源供應(yīng)系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用?？偨Y(jié)近些年來各國可再生能源的發(fā)展，其基本經(jīng)驗主要包括：192。 加強立法，從法律上保障可再生能源的發(fā)展。如美國一些州政府為了促進可再生能源的發(fā)展，制定了一些強制性法規(guī)，如可再生能源配額制（RPS）、系統(tǒng)效益收費（SBC）等，強制規(guī)定電力供應(yīng)中可再生能源必須占有一定的比例。193。 制定規(guī)劃，明確目標(biāo)。如歐盟為了促進可再生能源的發(fā)展制定了“歐共體戰(zhàn)略和執(zhí)行計劃白皮書”。提出了到2010年歐盟內(nèi)部總的能源消費構(gòu)成中可再生能源占12%的宏偉目標(biāo)。194。 制定經(jīng)濟激勵政策。包括財政補貼、稅收減免和低息貸款等。195。 加強宣傳。各國都把強化決策者對發(fā)展可再生能源的重大戰(zhàn)略意義和在居民中普及可再生能源技術(shù)知識，增強可持續(xù)發(fā)展的觀念和保護環(huán)境的意識放在十分重要的地位。我們認為，在以上提到的國外所有發(fā)展可再生能源措施中，可再生能源配額制政策的實施效果比較明顯，對我們有借鑒意義。可再生能源配額制政策是一個國家或者一個地區(qū)的政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強制性的規(guī)定。主要做法是以法律的形式規(guī)定在總電力供應(yīng)量中必須有規(guī)定比例的電力來自可再生能源。其基本特征包括：其一，MMS政策是通過法律和法規(guī)的形式，保障在較長時期內(nèi)實現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，即保證可再生能源發(fā)電的市場需求；其二，MMS政策通過建立市場競爭機制達到最有效開發(fā)利用可再生能源資源的目的；其三，對于可再生能源發(fā)電高出常規(guī)電價的差價，應(yīng)該采用社會分攤原則，即消費者分攤原則。誰消費誰分攤，多消費多分攤。充分體現(xiàn)出可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境和社會價值。配額制政策將對中國的可再生能源發(fā)展產(chǎn)生以下重要影響：第一，使中國可再生能源發(fā)展具有明確的發(fā)展目標(biāo)。配額制政策最顯著特征是確定明確的市場目標(biāo)，并且用法律保障目標(biāo)的實現(xiàn)。從而促使可再生能源擴大生產(chǎn)能力，增加技術(shù)研發(fā)投入，吸引更多有實力的公司投資于可再生能源領(lǐng)域。第二，配額制政策通過綠色證書交易的市場運行機制，體現(xiàn)可再生能源發(fā)電的增量成本使可再生能源電力產(chǎn)品的環(huán)境效益得到體現(xiàn)。第三，配額制將以社會分攤原則解決可再生能源電力與常規(guī)電力的差價分攤問題。按照我國目前的電力體制以及對可再生能源發(fā)電廠的規(guī)定，這個差價應(yīng)由局部電網(wǎng)分攤。由于可再生能源的環(huán)境效益是全局性、全國性、甚至是全球性的，而體現(xiàn)環(huán)境和社會效益的差價卻由電力公司局部負擔(dān)，顯然對可再生能源電力生產(chǎn)企業(yè)是不公平的。而配額制政策將消除差價分擔(dān)上的不合理狀態(tài)。第四，配額制可以使資源配置達到最優(yōu)，以最低的社會總成本開發(fā)可再生能源。配額制政策的運行將采用綠色證書交易的市場競爭形式。在綠色證書交易的過程中，企業(yè)為了追求最大利潤，將會選擇最好的資源進行開發(fā)。這樣，從宏觀上看資源的開發(fā)利用將趨向于最優(yōu)化。由于市場鼓勵低成本生產(chǎn)，這促進了可再生能源發(fā)電成本的降低。第五，配額制政策還將為中國帶來環(huán)境效益和社會效益。我們認為，目前在中國引入配額制政策具有如下條件：第一，中國具備發(fā)展可再生能源的資源優(yōu)勢。中國有豐富的可再生能源資源，尤其是風(fēng)能和太陽能開發(fā)潛力大。小水電的發(fā)展機遇也非常好，已處于世界領(lǐng)先地位。生物質(zhì)能資源也相當(dāng)豐富。另外，還有數(shù)量巨大的城市垃圾的利用潛力。第二，西部大開發(fā)為配額制政策的實施提供了良好的機會。西部大開發(fā)政策是中國經(jīng)濟戰(zhàn)略的調(diào)整。西部大開發(fā)中加強可再生能源的開發(fā)不僅對西部地區(qū)的環(huán)境保護有利，而且對全國的環(huán)境保護乃至全球的環(huán)境保護做出貢獻。對第三，電力體制改革是推出配額制政策的良好機遇。目前中國正在推動以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力體制改革。在改革中客觀上要求對原有的電力體制和電力法進行修改和完善，這就為可再生能源發(fā)電配額政策在法律上得到認可提供了難得的機遇和挑戰(zhàn)。為了研究可再生能源配額制政策在中國實施的可能性，2000年4月，在美國能源基金會（EF）的資助下，國家計委能源研究所可再生能源發(fā)展中心開始了可再生能源配額制政策的可行性研究。該課題是美國能源基金會“中國可持續(xù)能源項目”中的可再生能源項目。在一年的研究過程中，課題組翻譯了大量國外的相關(guān)文獻，比較分析了國內(nèi)外可再生能源發(fā)展政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對可再生能源的發(fā)展趨勢進行了預(yù)測分析并且在國內(nèi)許多地區(qū)進行了調(diào)研，掌握了許多第一手材料。經(jīng)過一年的努力，該研究已經(jīng)取得了階段性的成果。在項目的研究過程中，我們始終得到了國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展司節(jié)能和新能源處陳和平處長的指導(dǎo)和建議；同時也得到了國家環(huán)境保護局、清華大學(xué)、美國能源基金會美國資源解答中心等單位的大力支持與協(xié)助。在此，我們向宋朝義先生、陳和平先生、楊紀(jì)柯先生、倪維斗院士、道格拉斯歐格先生、楊富強博士、托馬斯約翰森先生、簡漢琳博士、懷瑞恩先生以及關(guān)心和支持配額制政策研究的各界同人表示衷心感謝。中國可再生能源配額制政策可行性研究課題組1 研究背景 在中國，可再生能源是指除常規(guī)能源和大型水利發(fā)電之外的生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽能、小水電、地?zé)崮?、海洋能和氫能等能源資源。與常規(guī)能源相比，可再生能源具有低碳、清潔和永不枯竭的特點。中國需要大力發(fā)展可再生能源。其原因概括來說就是要滿足可持續(xù)發(fā)展的要求?？沙掷m(xù)發(fā)展包含的內(nèi)容非常廣泛，從能源利用角度說，就是要實現(xiàn)能源的可持續(xù)利用?？沙掷m(xù)能源發(fā)展包括兩個基本目標(biāo)：一是要保證能源安全，二是要有利于環(huán)境的改善。由此可見，從保證能源安全和改善環(huán)境的基本目標(biāo)出發(fā)，未來的能源發(fā)展在考慮能源供應(yīng)的同時要注重能源供應(yīng)的質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)革命以后，能源已經(jīng)成為全球經(jīng)濟與社會發(fā)展的基本動力，而礦物能源消費的迅速增長是造成環(huán)境惡化的主要因素。特別是近100年來，全球能源消耗平均以每年3%的速度遞增。到1998年，全世界一次能源消耗量已超過121億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。隨著全球絕大多數(shù)發(fā)展中國家工業(yè)化進程的加快，%的速度增長。由于能源的大量消耗，不僅大大加快了傳統(tǒng)化石能源的耗竭速度，同時還排放出大量的SOCONOx和煙塵，給生態(tài)環(huán)境造成極大破壞，使得地球變暖，自然災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重制約了全球經(jīng)濟的發(fā)展。由于可再生能源具有清潔無污染和取之不盡、用之不竭的特點，許多國家都將目光投向了這種能源形式?？梢哉f，要實現(xiàn)能源的可持續(xù)利用，發(fā)展可再生的清潔能源是人類發(fā)展的必然選擇。從可再生能源發(fā)展的國際背景看，提高能源效率和開發(fā)利用可再生能源已經(jīng)成為世界能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，可再生能源的開發(fā)利用，已經(jīng)成為大多數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家21世紀(jì)能源發(fā)展的基本選擇。經(jīng)過多年的發(fā)展，可再生能源已經(jīng)逐步開始在世界能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)不可或缺的地位，而且越來越受到各國政府和工業(yè)界的重視。1998年歐盟公布了能源戰(zhàn)略白皮書，其中規(guī)定了到2050年，在歐盟成員國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中，可再生能源將達到50%；美國在可再生能源的研究開發(fā)方面投資巨大，目前已有12個州制訂了相關(guān)法律，以保證可再生能源的發(fā)電量達到一定比例；日本在有限的可再生能源資源條件下， 制定了一個在2010年達到以光伏發(fā)電為主的可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量3%的目標(biāo)。部分發(fā)展中國家，如印度、印度尼西亞、巴西等，也把可再生能源發(fā)展作為本國能源戰(zhàn)略的重要組成部分，制定了一系列鼓勵可再生能源發(fā)展的激勵政策，大力促進新能源和可再生能源的發(fā)展。例如，印度已經(jīng)出臺了一個促進可再生能源商業(yè)化的計劃。計劃在2012年實現(xiàn)可再生能源發(fā)電占全國總發(fā)電量的10%。同時計劃4500個村莊( 萬個無電村)在2010年前利用可再生能源發(fā)電實現(xiàn)電氣化。%， 預(yù)計到2020年可再生能源比重將占到全世界總能源消費的16~20%，2050年將高達22~ 40%。從可再生能源發(fā)展的國內(nèi)背景來看：我國政府已經(jīng)將可再生能源發(fā)展納入了國家能源發(fā)展的基本政策之中，先后頒布了《中國21世紀(jì)議程》、《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》、《19962010年中國新能源和可再生能源發(fā)展綱要》等重要文件。可見，中國政府對可再生能源的發(fā)展的認識已經(jīng)有所提高。但是，中國作為世界最大的發(fā)展中國家，在可再生能源方面的發(fā)展不僅遠遠落后于發(fā)達國家，而且和印度等發(fā)展中國家相比也有一定的差距。我國可再生能源開發(fā)利用不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，技術(shù)開發(fā)水平同國際水平仍有較大差距。在新的歷史時期，為了滿足經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，特別是適應(yīng)西部大開發(fā)行動，加速城市化以及緩解環(huán)境污染的要求，中國加速發(fā)展可再生能源具有十分重要的意義。第一， 發(fā)展可再生能源是優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)和改善環(huán)境質(zhì)量的要求我國是世界上少數(shù)幾個以煤為主要能源的國家之一，煤炭的消費量占能源總消費量的75%（1996），這種消費結(jié)構(gòu)給環(huán)境造成了巨大壓力。我國大氣污染嚴(yán)重，是世界上大氣污染排放最大的國家之一。世界上污染最嚴(yán)重的十個城市中，僅中國就占了其中七個。因此，逐步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、發(fā)展可再生能源已成為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中不可缺少的重要組成部分。第二，發(fā)展可再生能源是解決農(nóng)村特別是邊遠地區(qū)供電問題的重要途徑我國是一個人口大國，同時又是一個農(nóng)業(yè)大國。80%的人生活在農(nóng)村，每年要消耗6億多噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能量。我國目前尚有7656萬無電人口，16個無電縣，828個無電鄉(xiāng)和29783個無電村。由于這些縣城、村鎮(zhèn)及散居牧戶地處邊遠，遠離電網(wǎng)，用電負荷小而且分散，近20年之內(nèi)不可能通過延伸電網(wǎng)實現(xiàn)供電。而我國大多數(shù)無電人口分布區(qū)恰好是可再生能源資源富集地區(qū)，因而，因地制宜地開發(fā)利用太陽能、生物質(zhì)能和風(fēng)能等可再生能源既可滿足這些地區(qū)人民的電力需求，又是改善生態(tài)環(huán)境的重要手段。第三，發(fā)展可再生能源是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要方面西部是我國可再生能源資源最為豐富的地區(qū)，同時又是人均用能水平低、生態(tài)最為脆弱的地區(qū)。在西部可再生能源具有雄厚的資源基礎(chǔ)，開發(fā)可再生能源可為西部區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善做出貢獻?？梢哉f，西部大開發(fā)為可再生能源的發(fā)展提供了很好的機遇，而可再生能源開發(fā)在能源供應(yīng)和環(huán)境改善方面又為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施提供了重要保障。正是因為可再生能源開發(fā)對中國有著特殊作用，近20年來，特別是“八五”以后，中國可再生能源得到巨大發(fā)展。在快速發(fā)展的同時也產(chǎn)生了諸多的問題和障礙。正是由于存在著這些問題和障礙，使可再生能源的潛力沒有得到很好的開發(fā)和利用。 可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的主要問題中國目前新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問題是： 第一，資金投入少，融資渠道單一 中國的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要靠國家投入，因此融資渠道單一。業(yè)主缺少在國際資本市場上的融資能力。同國外比較，我國各級政府對新能源與可再生能源投入很少。盡管80年代以來，國家為推動新能源與可再生能源的發(fā)展，采取了事業(yè)費補貼、研究與發(fā)展補貼、投資貼息和項目補貼等政策。但迄今為止，我國新能源與可再生能源建設(shè)項目還沒有規(guī)范地納入各級財政預(yù)算和計劃中