【正文】 中國(guó)可再生能源配額制政策可行性研究國(guó)家計(jì)委能源所可再生能源發(fā)展中心李京京、莊幸、張正敏任東明、彭芳春、梁志鵬、林寶前 言 41 研究背景 9 9 10 可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的主要問(wèn)題 10 解決可再生能源發(fā)展問(wèn)題面臨的主要障礙 11 可再生能源發(fā)展需要制定新型的政策 12 我國(guó)現(xiàn)行的可再生能源激勵(lì)政策 12 中國(guó)可再生能源的發(fā)展需要引入新的激勵(lì)政策 14 配額制政策的引入 15 國(guó)際可再生能源政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié) 15 配額制政策的基本特征 222 中國(guó)引入配額制政策的可行性分析 23 資源條件及資源開(kāi)發(fā)技術(shù)條件評(píng)價(jià) 23 太陽(yáng)能資源及其開(kāi)發(fā)利用 24 風(fēng)能資源及其開(kāi)發(fā)利用 25 地?zé)崮苜Y源及其開(kāi)發(fā)利用 27 生物質(zhì)能資源及其開(kāi)發(fā)利用 29 小水電資源及其開(kāi)發(fā)利用 35 中國(guó)實(shí)施配額制的政策條件 36 西部大開(kāi)發(fā)為配額制政策的實(shí)施提供了良好機(jī)會(huì) 36 電力體制改革為配額制法律化帶來(lái)挑戰(zhàn)和機(jī)遇 372 38 國(guó)際可再生能源發(fā)電立法的經(jīng)驗(yàn) 38 中國(guó)可再生能源發(fā)電配額（RPS）立法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件 44 中國(guó)可再生能源發(fā)電立法的工作基礎(chǔ) 46 可再生能源發(fā)電立法的實(shí)現(xiàn)途徑 48 中國(guó)綠色證書(shū)交易系統(tǒng)建立的可行性 50 綠色證書(shū)交易系統(tǒng)的概念和構(gòu)成要素 50 綠色證書(shū)交易系統(tǒng)產(chǎn)生的國(guó)際背景 51 實(shí)施綠色證書(shū)交易系統(tǒng)的目的和作用 52 中國(guó)綠色證書(shū)交易市場(chǎng)潛力的評(píng)估 53 中國(guó)實(shí)施可再生能源配額制面臨的障礙和風(fēng)險(xiǎn) 54 配額制實(shí)施面臨的障礙 54 配額制實(shí)施面臨的風(fēng)險(xiǎn) 55 配額制政策可行性研究的基本結(jié)論 553 配額制政策框架的初步設(shè)計(jì) 58 確定實(shí)施配額制政策的目標(biāo) 58 實(shí)施配額制政策的規(guī)則制定 58 實(shí)施配額制政策的時(shí)間安排 58 配額分?jǐn)偡椒ǖ倪x擇 59 RPS立法研究 60 配額制激勵(lì)政策體系的構(gòu)造 60 配額制框架下市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的建立 61 配額制政策（RPS）的示范 62 示范的作用 62 示范省的選擇 62 配額制政策示范框架的初步設(shè)計(jì) 63 地方政策和法規(guī)能力建設(shè) 634 配額制政策的初步研究 64 64 預(yù)測(cè)方案設(shè)定 64 可再生能源發(fā)電配額目標(biāo)的確定 66 新增可再生能源發(fā)電能力與投資需求預(yù)測(cè) 68 69 可再生能源發(fā)電成本和價(jià)格的計(jì)算方法選擇 69 可再生能源發(fā)電成本價(jià)格變化趨勢(shì)模擬分析 70 影響可再生能源發(fā)電成本和價(jià)格的因素分析 72 綠色證書(shū)系統(tǒng)運(yùn)行程序的初步設(shè)計(jì) 74 綠色證書(shū)系統(tǒng)的交易步驟： 74 主要內(nèi)容 745 可再生能源配額制（RPS）研究展望 75 配額制研究下一步的工作目標(biāo)和主要內(nèi)容 75 與配額制相關(guān)的配套政策研究 75 特許權(quán)政策 75 公共效益基金（PBF） 76參考文獻(xiàn) 78附錄相關(guān)法律條款 79前 言自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，由于礦物能源資源的有限性和全球環(huán)境壓力的增加，世界上許多國(guó)家都提高了對(duì)可再生能源重要性的認(rèn)識(shí)，并采取了一系列行動(dòng)，出臺(tái)了許多新的政策和措施，目的是加快可再生能源開(kāi)發(fā)利用的速度，使其盡快在能源供應(yīng)系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用?？偨Y(jié)近些年來(lái)各國(guó)可再生能源的發(fā)展，其基本經(jīng)驗(yàn)主要包括：192。 加強(qiáng)立法，從法律上保障可再生能源的發(fā)展。如美國(guó)一些州政府為了促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，制定了一些強(qiáng)制性法規(guī)，如可再生能源配額制（RPS）、系統(tǒng)效益收費(fèi)（SBC）等，強(qiáng)制規(guī)定電力供應(yīng)中可再生能源必須占有一定的比例。193。 制定規(guī)劃，明確目標(biāo)。如歐盟為了促進(jìn)可再生能源的發(fā)展制定了“歐共體戰(zhàn)略和執(zhí)行計(jì)劃白皮書(shū)”。提出了到2010年歐盟內(nèi)部總的能源消費(fèi)構(gòu)成中可再生能源占12%的宏偉目標(biāo)。194。 制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免和低息貸款等。195。 加強(qiáng)宣傳。各國(guó)都把強(qiáng)化決策者對(duì)發(fā)展可再生能源的重大戰(zhàn)略意義和在居民中普及可再生能源技術(shù)知識(shí)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的觀念和保護(hù)環(huán)境的意識(shí)放在十分重要的地位。我們認(rèn)為，在以上提到的國(guó)外所有發(fā)展可再生能源措施中，可再生能源配額制政策的實(shí)施效果比較明顯，對(duì)我們有借鑒意義。可再生能源配額制政策是一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)地區(qū)的政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強(qiáng)制性的規(guī)定。主要做法是以法律的形式規(guī)定在總電力供應(yīng)量中必須有規(guī)定比例的電力來(lái)自可再生能源。其基本特征包括：其一，MMS政策是通過(guò)法律和法規(guī)的形式，保障在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，即保證可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)需求；其二，MMS政策通過(guò)建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制達(dá)到最有效開(kāi)發(fā)利用可再生能源資源的目的；其三，對(duì)于可再生能源發(fā)電高出常規(guī)電價(jià)的差價(jià)，應(yīng)該采用社會(huì)分?jǐn)傇瓌t，即消費(fèi)者分?jǐn)傇瓌t。誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)分?jǐn)偅嘞M(fèi)多分?jǐn)?。充分體現(xiàn)出可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境和社會(huì)價(jià)值。配額制政策將對(duì)中國(guó)的可再生能源發(fā)展產(chǎn)生以下重要影響：第一，使中國(guó)可再生能源發(fā)展具有明確的發(fā)展目標(biāo)。配額制政策最顯著特征是確定明確的市場(chǎng)目標(biāo)，并且用法律保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從而促使可再生能源擴(kuò)大生產(chǎn)能力，增加技術(shù)研發(fā)投入，吸引更多有實(shí)力的公司投資于可再生能源領(lǐng)域。第二，配額制政策通過(guò)綠色證書(shū)交易的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)可再生能源發(fā)電的增量成本使可再生能源電力產(chǎn)品的環(huán)境效益得到體現(xiàn)。第三，配額制將以社會(huì)分?jǐn)傇瓌t解決可再生能源電力與常規(guī)電力的差價(jià)分?jǐn)倖?wèn)題。按照我國(guó)目前的電力體制以及對(duì)可再生能源發(fā)電廠的規(guī)定，這個(gè)差價(jià)應(yīng)由局部電網(wǎng)分?jǐn)偂Ｓ捎诳稍偕茉吹沫h(huán)境效益是全局性、全國(guó)性、甚至是全球性的，而體現(xiàn)環(huán)境和社會(huì)效益的差價(jià)卻由電力公司局部負(fù)擔(dān)，顯然對(duì)可再生能源電力生產(chǎn)企業(yè)是不公平的。而配額制政策將消除差價(jià)分擔(dān)上的不合理狀態(tài)。第四，配額制可以使資源配置達(dá)到最優(yōu)，以最低的社會(huì)總成本開(kāi)發(fā)可再生能源。配額制政策的運(yùn)行將采用綠色證書(shū)交易的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形式。在綠色證書(shū)交易的過(guò)程中，企業(yè)為了追求最大利潤(rùn)，將會(huì)選擇最好的資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。這樣，從宏觀上看資源的開(kāi)發(fā)利用將趨向于最優(yōu)化。由于市場(chǎng)鼓勵(lì)低成本生產(chǎn)，這促進(jìn)了可再生能源發(fā)電成本的降低。第五，配額制政策還將為中國(guó)帶來(lái)環(huán)境效益和社會(huì)效益。我們認(rèn)為，目前在中國(guó)引入配額制政策具有如下條件：第一，中國(guó)具備發(fā)展可再生能源的資源優(yōu)勢(shì)。中國(guó)有豐富的可再生能源資源，尤其是風(fēng)能和太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)潛力大。小水電的發(fā)展機(jī)遇也非常好，已處于世界領(lǐng)先地位。生物質(zhì)能資源也相當(dāng)豐富。另外，還有數(shù)量巨大的城市垃圾的利用潛力。第二，西部大開(kāi)發(fā)為配額制政策的實(shí)施提供了良好的機(jī)會(huì)。西部大開(kāi)發(fā)政策是中國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的調(diào)整。西部大開(kāi)發(fā)中加強(qiáng)可再生能源的開(kāi)發(fā)不僅對(duì)西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)有利，而且對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)乃至全球的環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)。對(duì)第三，電力體制改革是推出配額制政策的良好機(jī)遇。目前中國(guó)正在推動(dòng)以“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力體制改革。在改革中客觀上要求對(duì)原有的電力體制和電力法進(jìn)行修改和完善，這就為可再生能源發(fā)電配額政策在法律上得到認(rèn)可提供了難得的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為了研究可再生能源配額制政策在中國(guó)實(shí)施的可能性，2000年4月，在美國(guó)能源基金會(huì)（EF）的資助下，國(guó)家計(jì)委能源研究所可再生能源發(fā)展中心開(kāi)始了可再生能源配額制政策的可行性研究。該課題是美國(guó)能源基金會(huì)“中國(guó)可持續(xù)能源項(xiàng)目”中的可再生能源項(xiàng)目。在一年的研究過(guò)程中，課題組翻譯了大量國(guó)外的相關(guān)文獻(xiàn)，比較分析了國(guó)內(nèi)外可再生能源發(fā)展政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)可再生能源的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)分析并且在國(guó)內(nèi)許多地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，掌握了許多第一手材料。經(jīng)過(guò)一年的努力，該研究已經(jīng)取得了階段性的成果。在項(xiàng)目的研究過(guò)程中，我們始終得到了國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展司節(jié)能和新能源處陳和平處長(zhǎng)的指導(dǎo)和建議；同時(shí)也得到了國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、清華大學(xué)、美國(guó)能源基金會(huì)美國(guó)資源解答中心等單位的大力支持與協(xié)助。在此，我們向宋朝義先生、陳和平先生、楊紀(jì)柯先生、倪維斗院士、道格拉斯歐格先生、楊富強(qiáng)博士、托馬斯約翰森先生、簡(jiǎn)漢琳博士、懷瑞恩先生以及關(guān)心和支持配額制政策研究的各界同人表示衷心感謝。中國(guó)可再生能源配額制政策可行性研究課題組1 研究背景 在中國(guó)，可再生能源是指除常規(guī)能源和大型水利發(fā)電之外的生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、小水電、地?zé)崮?、海洋能和氫能等能源資源。與常規(guī)能源相比，可再生能源具有低碳、清潔和永不枯竭的特點(diǎn)。中國(guó)需要大力發(fā)展可再生能源。其原因概括來(lái)說(shuō)就是要滿(mǎn)足可持續(xù)發(fā)展的要求。可持續(xù)發(fā)展包含的內(nèi)容非常廣泛，從能源利用角度說(shuō)，就是要實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)利用?？沙掷m(xù)能源發(fā)展包括兩個(gè)基本目標(biāo)：一是要保證能源安全，二是要有利于環(huán)境的改善。由此可見(jiàn)，從保證能源安全和改善環(huán)境的基本目標(biāo)出發(fā)，未來(lái)的能源發(fā)展在考慮能源供應(yīng)的同時(shí)要注重能源供應(yīng)的質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)革命以后，能源已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力，而礦物能源消費(fèi)的迅速增長(zhǎng)是造成環(huán)境惡化的主要因素。特別是近100年來(lái)，全球能源消耗平均以每年3%的速度遞增。到1998年，全世界一次能源消耗量已超過(guò)121億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。隨著全球絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的加快，%的速度增長(zhǎng)。由于能源的大量消耗，不僅大大加快了傳統(tǒng)化石能源的耗竭速度，同時(shí)還排放出大量的SOCONOx和煙塵，給生態(tài)環(huán)境造成極大破壞，使得地球變暖，自然災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重制約了全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于可再生能源具有清潔無(wú)污染和取之不盡、用之不竭的特點(diǎn)，許多國(guó)家都將目光投向了這種能源形式。可以說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)利用，發(fā)展可再生的清潔能源是人類(lèi)發(fā)展的必然選擇。從可再生能源發(fā)展的國(guó)際背景看，提高能源效率和開(kāi)發(fā)利用可再生能源已經(jīng)成為世界能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，已經(jīng)成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家21世紀(jì)能源發(fā)展的基本選擇。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，可再生能源已經(jīng)逐步開(kāi)始在世界能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)不可或缺的地位，而且越來(lái)越受到各國(guó)政府和工業(yè)界的重視。1998年歐盟公布了能源戰(zhàn)略白皮書(shū)，其中規(guī)定了到2050年，在歐盟成員國(guó)能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中，可再生能源將達(dá)到50%；美國(guó)在可再生能源的研究開(kāi)發(fā)方面投資巨大，目前已有12個(gè)州制訂了相關(guān)法律，以保證可再生能源的發(fā)電量達(dá)到一定比例；日本在有限的可再生能源資源條件下， 制定了一個(gè)在2010年達(dá)到以光伏發(fā)電為主的可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量3%的目標(biāo)。部分發(fā)展中國(guó)家，如印度、印度尼西亞、巴西等，也把可再生能源發(fā)展作為本國(guó)能源戰(zhàn)略的重要組成部分，制定了一系列鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的激勵(lì)政策，大力促進(jìn)新能源和可再生能源的發(fā)展。例如，印度已經(jīng)出臺(tái)了一個(gè)促進(jìn)可再生能源商業(yè)化的計(jì)劃。計(jì)劃在2012年實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電占全國(guó)總發(fā)電量的10%。同時(shí)計(jì)劃4500個(gè)村莊( 萬(wàn)個(gè)無(wú)電村)在2010年前利用可再生能源發(fā)電實(shí)現(xiàn)電氣化。%， 預(yù)計(jì)到2020年可再生能源比重將占到全世界總能源消費(fèi)的16~20%，2050年將高達(dá)22~ 40%。從可再生能源發(fā)展的國(guó)內(nèi)背景來(lái)看：我國(guó)政府已經(jīng)將可再生能源發(fā)展納入了國(guó)家能源發(fā)展的基本政策之中，先后頒布了《中國(guó)21世紀(jì)議程》、《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》、《19962010年中國(guó)新能源和可再生能源發(fā)展綱要》等重要文件?？梢?jiàn)，中國(guó)政府對(duì)可再生能源的發(fā)展的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有所提高。但是，中國(guó)作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，在可再生能源方面的發(fā)展不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且和印度等發(fā)展中國(guó)家相比也有一定的差距。我國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用不能滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，技術(shù)開(kāi)發(fā)水平同國(guó)際水平仍有較大差距。在新的歷史時(shí)期，為了滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，特別是適應(yīng)西部大開(kāi)發(fā)行動(dòng)，加速城市化以及緩解環(huán)境污染的要求，中國(guó)加速發(fā)展可再生能源具有十分重要的意義。第一， 發(fā)展可再生能源是優(yōu)化我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和改善環(huán)境質(zhì)量的要求我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)以煤為主要能源的國(guó)家之一，煤炭的消費(fèi)量占能源總消費(fèi)量的75%（1996），這種消費(fèi)結(jié)構(gòu)給環(huán)境造成了巨大壓力。我國(guó)大氣污染嚴(yán)重，是世界上大氣污染排放最大的國(guó)家之一。世界上污染最嚴(yán)重的十個(gè)城市中，僅中國(guó)就占了其中七個(gè)。因此，逐步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、發(fā)展可再生能源已成為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中不可缺少的重要組成部分。第二，發(fā)展可再生能源是解決農(nóng)村特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)供電問(wèn)題的重要途徑我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，同時(shí)又是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。80%的人生活在農(nóng)村，每年要消耗6億多噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能量。我國(guó)目前尚有7656萬(wàn)無(wú)電人口，16個(gè)無(wú)電縣，828個(gè)無(wú)電鄉(xiāng)和29783個(gè)無(wú)電村。由于這些縣城、村鎮(zhèn)及散居牧戶(hù)地處邊遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離電網(wǎng)，用電負(fù)荷小而且分散，近20年之內(nèi)不可能通過(guò)延伸電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)供電。而我國(guó)大多數(shù)無(wú)電人口分布區(qū)恰好是可再生能源資源富集地區(qū)，因而，因地制宜地開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能、生物質(zhì)能和風(fēng)能等可再生能源既可滿(mǎn)足這些地區(qū)人民的電力需求，又是改善生態(tài)環(huán)境的重要手段。第三，發(fā)展可再生能源是實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要方面西部是我國(guó)可再生能源資源最為豐富的地區(qū)，同時(shí)又是人均用能水平低、生態(tài)最為脆弱的地區(qū)。在西部可再生能源具有雄厚的資源基礎(chǔ)，開(kāi)發(fā)可再生能源可為西部區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善做出貢獻(xiàn)?？梢哉f(shuō)，西部大開(kāi)發(fā)為可再生能源的發(fā)展提供了很好的機(jī)遇，而可再生能源開(kāi)發(fā)在能源供應(yīng)和環(huán)境改善方面又為西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要保障。正是因?yàn)榭稍偕茉撮_(kāi)發(fā)對(duì)中國(guó)有著特殊作用，近20年來(lái)，特別是“八五”以后，中國(guó)可再生能源得到巨大發(fā)展。在快速發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了諸多的問(wèn)題和障礙。正是由于存在著這些問(wèn)題和障礙，使可再生能源的潛力沒(méi)有得到很好的開(kāi)發(fā)和利用。 可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的主要問(wèn)題中國(guó)目前新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題是： 第一，資金投入少，融資渠道單一 中國(guó)的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要靠國(guó)家投入，因此融資渠道單一。業(yè)主缺少在國(guó)際資本市場(chǎng)上的融資能力。同國(guó)外比較，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)新能源與可再生能源投入很少。盡管80年代以來(lái)，國(guó)家為推動(dòng)新能源與可再生能源的發(fā)展，采取了事業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼、研究與發(fā)展補(bǔ)貼、投資貼息和項(xiàng)目補(bǔ)貼等政策。但迄今為止，我國(guó)新能源與可再生能源建設(shè)項(xiàng)目還沒(méi)有規(guī)范地納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算和計(jì)劃中