【正文】 第一章 緒論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國最基層的行政管理，是整個國家行政管理的重要組成部分。搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，必須首先系統(tǒng)地了解行政管理學(xué)的基礎(chǔ)知識、基本理論以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的地位、作用，原則、內(nèi)容和方法等，這對于掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的規(guī)律?實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的科學(xué)化具有十分重要的意義。第一節(jié)行政管理學(xué)概述一、行政管理與行政管理學(xué)的涵義(一)管理“管理”一詞，中文本意為管轄、治理。在管理科學(xué)中，人們對“管理”的定義眾說紛紜，但其基本涵義與管轄、治理相近，通常是指一個組織為了實現(xiàn)其目標，由管理者采用各種方法、方式和手段，對人、財、物以及它們之間的內(nèi)在聯(lián)系進行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動的過程。管理是伴隨人類的產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種實踐活動。凡有人群活動的地方，就有管理。任何一個組織，大至國家，小至群體，要想有效地進行各自的活動，部離不開管理。正如馬克思所指出：“一切規(guī)模較大的直接社會勞動或共同勞動，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調(diào)個人的活動?！?；“就像一個樂隊要有一個指揮一樣。”如果沒有管理，沒有一定的指揮、協(xié)調(diào)和控制，就不可能進行正常的生產(chǎn)和社會活動。特別是隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力的發(fā)展，人們越來越清楚地認識到，人類的生存與交往、社會的發(fā)展與進步、國家的繁榮與昌盛、企業(yè)的前途與命運，凡此種種，無一不與管理息息相關(guān)．科學(xué)管理與科技進步成為了推動現(xiàn)代社會經(jīng)濟高速發(fā)展的不可或缺的兩個輪子。(二)行政管理行政管理是管理系統(tǒng)中的一個重要組成部分，它隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家政務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。它包括如下涵義：1．行政管理的主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。在我國，即國務(wù)院和地方各級人民政府。2．行政管理的客體是國家政務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，其范圍遍及國家和社會生活的各方面。、社會公共事務(wù)的過程，一切行政管理活動都直接或間接地與國家權(quán)力相聯(lián)系，以國家權(quán)力力后盾。任何行政機關(guān)和行政人員都只有依法行政的義務(wù)，而沒有超越憲法和法律的特權(quán)。依法行政是現(xiàn)代行政管理科學(xué)化的重要標志。(三)行政管理學(xué)行政管理是一種管理活動，而行政管理學(xué)則是一門學(xué)問，它是研究國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家政務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)：行政管理學(xué)作為專門研究行政管理活動規(guī)律的科學(xué)，具有如下特性：。行政管理具有二重性，它具有執(zhí)行階級統(tǒng)治職能的鮮明政治性，又具有管理社會公共事務(wù)的社會性。作為專門研究行政管理活動及其規(guī)律的行政管理學(xué)，也必然集政治性和社會性于一體，一方面它必須為統(tǒng)治階級的利益服務(wù)，另一方面它所揭示的管理社會公共事務(wù)的一般規(guī)律和方法也可以為不同階級所利用。我國是社會主義性質(zhì)的人民當家作主的國家，這就決定了我國行政管理學(xué)的宗旨和任務(wù)必須為廣大人民群眾服務(wù)，為鞏固和發(fā)展社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)，這是社會主義行政管理學(xué)區(qū)別于一切剝削階級國家行政管理學(xué)的關(guān)鍵所在。我國行政管理學(xué)還具有社會性的!面，它必須研究政府如何管理社會公共事務(wù)，搞好社會福利事業(yè)等公共管理，以充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。行政管理學(xué)的范疇、原理、原則等，都是從行政管理實踐中總結(jié)和概括出來，從紛繁復(fù)雜的行政管理現(xiàn)象中抽象出來的帶有規(guī)律性的東西，具有較強的理論性。同時，它又有很強的應(yīng)用性。它緊密結(jié)合行政管理的實際，研究如何有效地運用國家權(quán)力，通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、計劃、指揮、協(xié)調(diào)、控制等管理環(huán)節(jié)和采取行政、法律、經(jīng)濟、教育和激勵等各種手段和方法，合理地組織和發(fā)揮人力、物力、財力等各種管理要素的作用，以完成國家行政管理的任務(wù)。它是一門在實踐中產(chǎn)生、又應(yīng)用于實踐、服務(wù)于實踐的學(xué)科.。行政管理學(xué)是一門綜合性很強的學(xué)科，它廣泛運用了政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等各種學(xué)科的理論知識，吸收了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的精華，又與各行各業(yè)的專業(yè)知識存在著交叉滲透的關(guān)系，具有很強的綜合性。同時，它具有自己獨立的研究對象、范疇和體系，是一門按自身特有的規(guī)律不斷發(fā)展的學(xué)科。把科學(xué)管理的規(guī)范化要求運用于行政管理過程中，制定各種職務(wù)規(guī)范，頒布各種行政法規(guī)，建立和健全各種管理制度，這是實現(xiàn)行政管理科學(xué)化、法制化的必然要求。因此，行政管理學(xué)所揭示的管理規(guī)律、原則和手段具有規(guī)范性的特點，它要求人們遵循行政規(guī)范，按規(guī)章制度辦事。當然，規(guī)范本身不是永恒不變的，行政管理的制度、法規(guī)和方法是隨著實踐的深化、時代的發(fā)展而發(fā)展變化的。因此，它要求人們勇于實踐，積極探索，大膽創(chuàng)新，使之盡快地形成適合新的社會需要的行政管理規(guī)范，并以此指導(dǎo)行政管理改革的實踐。二、行政管理學(xué)的研究內(nèi)容行政管理學(xué)的研究對象和內(nèi)容是不斷發(fā)展變化的。早期的行政管理學(xué)僅局限于行政法的研究，到20世紀初，其研究內(nèi)容擴展為行政組織、人事行政、財務(wù)行政和行政法規(guī)。近幾十年來，隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展、科技的進步和管理科學(xué)的發(fā)展，行政管理學(xué)的研究內(nèi)容更加豐富了。就我國近年來出版的行政管理學(xué)著作看，其研究內(nèi)容主要包括如下13個方面：(一)行政管理原理行政管理原理是行政管理活動規(guī)律的升華，它揭示了行政管理現(xiàn)象、行政管理過程的本質(zhì)聯(lián)系。正確認識和運用行政管理原理，是保證行政管理活動獲得成功的前提條件，它有助于人們對紛繁復(fù)雜的行政現(xiàn)象和行政活動過程的理解。它包括如下具體原理：1．系統(tǒng)原理：系統(tǒng)是指相互聯(lián)系、相互作用的諸元素結(jié)合成的綜合體。它具有整體性、內(nèi)部相關(guān)性、環(huán)境相關(guān)性等基本特性。行政管理的系統(tǒng)原理就是運用系統(tǒng)理論，對構(gòu)成行政系統(tǒng)的諸因素進行分析和運籌規(guī)劃，合理配置，協(xié)調(diào)各行政系統(tǒng)之間以及各行政系統(tǒng)內(nèi)部各元素之間的關(guān)系，以發(fā)揮行政系統(tǒng)的整體功能，同時，把行政系統(tǒng)看作是與外界緊密聯(lián)系的并隨著環(huán)境變化而變化的開放系統(tǒng)，注意研究和掌握外部環(huán)境因素對行政管理系統(tǒng)的制約影響以及它們之間相互適應(yīng)的情況，以保持彼此之間的平衡和穩(wěn)定行政管理系統(tǒng)的功能。2．“人本”原理。自古以來，人為行政之本，行政管理的各構(gòu)成要素中，人是第一要素。只有充分發(fā)揮行政管理人員的智慧和才能，調(diào)動廣大人民群眾的積極性，才能推動各項行政管理工作的順利開展。行政管理的“人本”原理，就是強調(diào)人在行政管理過程中的主導(dǎo)地位，主張關(guān)心人、尊重人、理解人、信任人，堅持任人唯賢、適才適用的原則，科學(xué)地選人、用人、培養(yǎng)人、激勵人，以最大限度地調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性。3．法治原理?，F(xiàn)代行政管理的顯著特征，就是依法治國，依法行政。衡量一個國家的行政管理是否現(xiàn)代化，其主要標志也是看實行法治還是實行人治。行政管理的法治原理，就是強調(diào)通過建立、健全完備的法律法規(guī)體系來規(guī)范、控制和協(xié)調(diào)各項行政管理活動，做到法制完備，有法可依；同時，堅持法律面前人人平等的原則，有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，禁止任何人有超越法律的特權(quán)。4．權(quán)變原理。行政管理的權(quán)變原理認為，構(gòu)成行政管理活動的一切要素，都是處于發(fā)展變化之中的不穩(wěn)定的變量，這些要素的發(fā)展變化會對行政管理活動及其結(jié)果產(chǎn)生重要影響。因此，行政管理過程中必須善于根據(jù)行政管理系統(tǒng)所處的內(nèi)外環(huán)境因素及其變化情況，因勢利導(dǎo)，隨機應(yīng)變，適時改革組織機構(gòu)，調(diào)整行政管理對策和管理方法，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。而權(quán)變的目的在于追求實效，更好地實現(xiàn)行政管理的目標。因此，行政改革必須實事求是，從客觀實際出發(fā)，從實際效果出發(fā)，因事、因地、因人制宜，不搞形式主義。5．效益原理。效益原理是行政管理學(xué)的一條重要原理。行政管理研究的宗旨，在于提高行政效率，追求和實現(xiàn)較好的行政效益。因此，它要求在行政管理活動中重視價值原則，提倡用較少的人力、物力、財力和時間去做更多更好的事，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益、局部效益和整體效益、當前效益和長遠效益的有機統(tǒng)一。上述原理相互聯(lián)系、相互作用，貫穿于整個行政管理研究的始終，對行政管理實踐起著重要的指導(dǎo)作用。(二)行政環(huán)境行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，行政系統(tǒng)在一定的行政環(huán)境中形成并反作用于行政環(huán)境，能動地改造環(huán)境。只有正確認識行政系統(tǒng)與行政環(huán)境的這種相互作用關(guān)系，了解和把握行政管理的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化歷史環(huán)境、自然環(huán)境以及國際環(huán)境的特點，才能從實際出發(fā)，實事求是、因地制宜地搞好行政管理。(三)行政職能和行政組織行政職能反映行政管理活動的內(nèi)容、實質(zhì)與方向，是行政組織設(shè)置的依據(jù)。行政組織則是行政管理的主體，有效的行政管理離不開健全、合理的行政組織。因此，行政職能與行政組織是行政管理學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。它研究行政職能體系的構(gòu)成、職能的轉(zhuǎn)變和行政組織的結(jié)構(gòu)、編制與改革等。(四)人事行政人事行政即行政機關(guān)的人事管理，它在國家行政管理中占有十分重要的地位。人事行政的范圍很廣，它包括人事的計劃和組織、使用和開發(fā)、激勵和監(jiān)督等功能以及職位分類、選拔、培訓(xùn)、考核、獎懲、職務(wù)升降、退職、退休、工資待遇等管理環(huán)節(jié)和措施。研究人事行政的主要任務(wù)，就是從極其復(fù)雜的人事關(guān)系中找出帶規(guī)律性的東西，用以指導(dǎo)和管理人事工作，達到人盡其才，才盡其用，更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的目的。我國當前正著手建立國家公務(wù)員制度。進行人事管理制度的改革，更迫切需要進行這方面的研究。(五)行政領(lǐng)導(dǎo)行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理的各方面和全過程居于主導(dǎo)的地位。行政領(lǐng)導(dǎo)功能的發(fā)揮程度及其優(yōu)劣，決定著行政管理職能的實現(xiàn)程度和行政管理的水平。行政領(lǐng)導(dǎo)作為行政管理學(xué)的重要內(nèi)容，著重研究其構(gòu)成要素、領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和群體結(jié)構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)方法、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等。(六)行政立法與行政道德要保證和維持行政管理的科學(xué)性和權(quán)威性，行政機關(guān)及其工作人員必須依法行政，為政清廉。行政立法和行政道德研究就是要用行政法規(guī)和行政道德來規(guī)范行政機關(guān)及其工作人員的行政行為。(七)財務(wù)行政財務(wù)行政是行政管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。財務(wù)行政研究國家財政收支的有效管理、調(diào)整和監(jiān)督，它包括預(yù)算、會計、決算和審計等內(nèi)容，其中預(yù)算管理是全部財務(wù)行政的中心環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容。(八)行政目標、行政計劃與行政決策行政目標是行政管理的起點，是最重要的戰(zhàn)略決策，它規(guī)定著行政管理活動的方向：行政計劃則是實現(xiàn)行政目標的具體籌劃與步驟、方法，是有預(yù)見性的決策。而行政決策不限于行政目標、行政計劃，它貫穿于行政管理的全過程，決策正確與否關(guān)系著行政管理的成敗。因此，行政目標、行政計劃與行政決策三者緊密相聯(lián)，構(gòu)成了行政過程研究的核心內(nèi)容。它研究行政目標的確立、行政目標的管理和行政計劃的類型、制訂以及行政決策的程序、方法、體制等。(九)行政執(zhí)行與行政監(jiān)督行政執(zhí)行是行政機關(guān)及其工作人員實施行政決策，以達到預(yù)期目標的全部活動過程。行政監(jiān)督則是黨、國家機關(guān)和人民群眾對行政機關(guān)及其工作人員在行政管理過程中遵紀守法情況的監(jiān)察和督導(dǎo)。它們都是行政管理過程中緊密聯(lián)系的兩個重要環(huán)節(jié)。行政管理學(xué)研究行政執(zhí)行的前提、過程、手段與行政監(jiān)督的作用、體制以及行政訴訟的法制監(jiān)督等，(十)行政信息與行政咨詢行政信息是決策的依據(jù)與有效組織的手段，行政咨詢則是通過對行政信息的研究，為行政領(lǐng)導(dǎo)的決策提供重要的輔助作用。因此，行政信息和行政咨詢是實現(xiàn)行政管理科學(xué)化的重要保障。行政管理學(xué)研究行政信息的意義、行政信息管理的內(nèi)容、．環(huán)節(jié)與行政咨詢的特征、作用及咨詢機溝的形式、功能等。(十一)行政公共關(guān)系與行政協(xié)調(diào)行政公共關(guān)系和協(xié)調(diào)也是貫穿于行政管理過程的兩項重要活動。為了確保行政管理任務(wù)的圓滿完成，必須建立有效的政府公共關(guān)系，協(xié)調(diào)好政府內(nèi)部的各種關(guān)系以及政府與外界公眾的關(guān)系，使行政管理過程保持動態(tài)平衡。因此，需要研究行政公共關(guān)系的目標、職能、手段和行政協(xié)調(diào)的方法、原則等。(十二)辦公室管理辦公室是溝通上下、聯(lián)系左右、連結(jié)內(nèi)外、協(xié)助行政中樞處理日常事務(wù)和為行政機關(guān)提供后勤服務(wù)，保證行政機關(guān)各項工作正常運轉(zhuǎn)的樞紐。它在現(xiàn)代行政管理中占有重要地位。所以，需要研究辦公室管理的性質(zhì)、作用、任務(wù)以及辦公室管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化等問題。(十三)行政效率和行政改革提高行政效率和效益，是全部行政管理活動的出發(fā)點和歸宿。而進行行政改革，則是提高行政效率的根本途徑。因此，行政效率和行政改革的研究，是行政管理學(xué)的重要內(nèi)容。它具體研究行政效率的要素、行政效率的測評、影響行政效率的因素、提高行政效率的途徑以及行政改革的目標、內(nèi)容、原則等。三、行政管理學(xué)的歷史發(fā)展行政管理和研究行政管理的思想古已有之。但把行政管理研究作為一種專門的學(xué)問，是在19世紀末20世紀初的西方國家中才逐漸形成的。它歷經(jīng)近百年的發(fā)展，已成為一門趨向成熟的綜合性應(yīng)用學(xué)科?？疾煨姓芾韺W(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，能使我們進一步了解行政管理思想的演變及其影響，加深對行政管理活動規(guī)律的認識。(一)西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展1．形成階段(1900年至1930年)。把行政管理當作一門科學(xué)，國外是從研究法學(xué)和政治學(xué)起步的。1845年，法國科學(xué)家安培第一個向政府提議建立國家管理學(xué)，但當時沒有引起人們的重視。一直到19世紀后期，行政管理學(xué)才作為法學(xué)的一部分出現(xiàn)于社會科學(xué)舞臺。1865年至1868年，德國學(xué)者史坦因發(fā)表了七卷本的《行政學(xué)》著作，第一次提出了“行政學(xué)”一詞。當然，當時所講的行政學(xué)，主要是指行政法而言，還不是現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)，行政管理學(xué)從政治學(xué)中分離出來，作為一門獨立的學(xué)科，嚴格地說是起源于美國。1887年美國學(xué)者威爾遜①在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政的研究》一文，文章強調(diào)了從政治和法律的角度來研究行政的傳統(tǒng)作法已經(jīng)過時，提出應(yīng)著重研究如何有效地推行行政，提高政府的效能。國外學(xué)者認為，威爾遜是最早提出把行政管理學(xué)作為一門獨立學(xué)科的人。繼威爾遜之后，美國的另一個著名學(xué)者古德諾在1900年出版了《政治與行政》一書，古德諾在該書中揚棄了政治學(xué)傳統(tǒng)上的立法、司法和行政的三分法，主張“政治與行政分離”的二分法，從而使威爾遜開創(chuàng)的行政科學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，并引起人們的廣泛重視和研究。1926年美國學(xué)者懷特出板子《行政學(xué)導(dǎo)淪》一書，1927年魏勞畢的《行政學(xué)原理》也相繼出版。上述行政管理學(xué)說系統(tǒng)地論述下行政管理學(xué)的研究對象，內(nèi)容和方法，提出了行政管理活動中具有規(guī)范性的一些基本原則。至此，行政管理學(xué)作為一門獨立的學(xué)科基本形成。形成階段的行政管理學(xué)，由于受泰羅山的科學(xué)管理理論和方法的影響，比較注重研究組織的系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化，工作方式和程序的合理化，機關(guān)事務(wù)的計劃化以及各項工作的標準化、效率化等，但也存在著過分重視機械效率，忽視社會效益；過分強調(diào)人的物質(zhì)利益，忽視人的精神因素；過分重視組織的靜態(tài)面、封閉性而忽視組織的動態(tài)面、開放性等缺陷。這反映了初創(chuàng)階段的行政管理學(xué)的特點。2