【正文】 論行政法規(guī)范沖突及其解決機(jī)制——以內(nèi)部沖突為例鄭毅2013061822:10:00　　　來源：：《行政論壇》2013年第3期　　　　摘要: 行政法規(guī)范沖突是法律規(guī)范沖突的特殊表現(xiàn)，而對于其中內(nèi)部沖突及其解決機(jī)制的研究則卻長期被忽視。這類沖突可從向度、積極與否等角度作類型劃分，而立法主體和利益取向的多元化、縱向事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失調(diào)以及行政立法權(quán)的縱向劃分不當(dāng)則是其存在的深層原因。因此，可建構(gòu)一個(gè)以先行判斷、上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法以及有權(quán)機(jī)關(guān)裁決等原則為指導(dǎo)，以預(yù)防機(jī)制、發(fā)現(xiàn)機(jī)制、解決機(jī)制、評估與備案機(jī)制為要素的立體式的內(nèi)部行政法規(guī)范沖突解決機(jī)制?！　￡P(guān)鍵詞:行政法規(guī)范沖突類型化理論背景解決原則調(diào)諧機(jī)制　　數(shù)量巨大、種類繁多的行政法規(guī)范構(gòu)成了我國法律規(guī)范的重要組成部分。對上，它們是對憲法和法律進(jìn)行細(xì)化、闡釋、引申乃至補(bǔ)強(qiáng)的重要手段；[1]對下，它們又往往是大多數(shù)具體法律適用問題的直接依據(jù)，故在我國的法制體系中具有舉足輕重的地位。然而，在多種因素的綜合作用下，大量的行政法規(guī)范之間并未體現(xiàn)出良好的內(nèi)在一致性和邏輯關(guān)聯(lián)性，反而常常由于彼此間的不一致甚至沖突造成實(shí)際適用過程中甄別與選擇的困擾。　　一、法律規(guī)范沖突與行政法規(guī)范沖突　　現(xiàn)代意義上的法律（規(guī)范）沖突（conflictoflaws），[2]更多地存在于國際私法領(lǐng)域，通常被界定為：“兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同法律同時(shí)調(diào)整一個(gè)相同的法律關(guān)系而在這些法律之間產(chǎn)生矛盾的社會現(xiàn)象”，且“一般來說，只要各法律對同一問題作了不同的規(guī)定，而當(dāng)某種事實(shí)又將這些不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時(shí)，法律沖突便會產(chǎn)生。”[3]將這一沖突現(xiàn)象引申回國內(nèi)法范疇可知，所謂法律規(guī)范沖突，即是指對同一法律事實(shí)，有兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律規(guī)范作了不同的規(guī)定，并由此導(dǎo)致的適用不同的法律規(guī)范就會產(chǎn)生不同法律后果的法制現(xiàn)象?！　」P者認(rèn)為，構(gòu)成法律規(guī)范沖突的要件有四。第一，特定法律事實(shí)由不同的法律規(guī)范規(guī)定，這是法律規(guī)范沖突的形式要件。這里對于“法律規(guī)范”的理解有宏觀、中觀和微觀之分：宏觀的理解側(cè)重于一國法律規(guī)范體系的統(tǒng)一整體；中觀的理解側(cè)重于一部完整的規(guī)范性文件；而微觀的理解則側(cè)重于某一部法律規(guī)范中具體的條文，其實(shí)踐意義在于對“同一法律規(guī)范中的不同條文是否可構(gòu)成法律規(guī)范沖突”的回應(yīng)上。筆者認(rèn)為，一方面，宏觀法律規(guī)范層面的立法主體唯一性決定了其發(fā)生沖突的空間僅被局限在國際法的范疇之內(nèi)；另一方面，由于法律規(guī)范的制定有著嚴(yán)格的程序要求和相對完備的技術(shù)支撐，這就決定了同一規(guī)范不同條文之間沖突發(fā)生的概率極低，微觀的法律規(guī)范的沖突現(xiàn)象往往也就較少出現(xiàn)。因此，本文主要采用中觀法律規(guī)范的理解，這也是實(shí)踐中法律規(guī)范沖突所寄寓的核心層面。第二，不同的法律規(guī)范都是現(xiàn)行有效的，這是法律規(guī)范沖突的前提要件。其中，“現(xiàn)行”是指相互沖突的規(guī)范處于法律效力期間，“有效”則是指沖突的雙方均未因其他因素（如與上位法的沖突等）而喪失效力。顯然，前提要件的功能集中在“沖突”真?zhèn)蔚呐袛嗌?。第三，不同的法律?guī)范同時(shí)適用于同一特定法律關(guān)系，這是法律規(guī)范沖突的事實(shí)要件。易言之，雖然彼此不一致的法律規(guī)范均已客觀存在，但若不符合同時(shí)適用于某一特定具體的法律關(guān)系的事實(shí)情形，則這種“不一致”就只能一直保持潛在的狀態(tài)，無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的矛盾。第四，適用不同的法律規(guī)范會產(chǎn)生不同的法律后果，這是法律規(guī)范沖突的實(shí)質(zhì)要件。倘若產(chǎn)生的法律后果相同或近似，則屬于法律規(guī)范的競合問題。[4]　　由上引申可知，行政法規(guī)范沖突實(shí)際上就是法律規(guī)范沖突具體到行政法規(guī)范領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)類型。因此，明確行政法規(guī)范沖突的內(nèi)涵的首要前提，就是明確行政法規(guī)范的含義。廣義的行政法規(guī)范，是民事法規(guī)范、刑事法規(guī)范的對應(yīng)概念，指的是一切行政法淵源的總和，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件等。而基于論證重點(diǎn)的選擇，本文所指的行政法規(guī)范則主要采用較為純粹的狹義理解，即主要涉及行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他的國務(wù)院規(guī)范性文件?！　≡谇笆鏊姆N行政法規(guī)范中，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章三種規(guī)范類型是我國《立法法》所明確規(guī)定的法律淵源形式，學(xué)界亦有著較為一致的認(rèn)知。而所謂的“其他國務(wù)院規(guī)范性文件”則常常在研究中被忽略，它指的是國務(wù)院依據(jù)《憲法》第89條制定和發(fā)布的除行政法規(guī)以外的行政措施、決定和命令的公文載體。國務(wù)院規(guī)范性文件的制定和發(fā)布主體是國務(wù)院。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)【2012】14號）第8條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的公文形式共有決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、議案、函和紀(jì)要等15種，其中通報(bào)（適用于表彰先進(jìn)、批評錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況）、報(bào)告（適用于向上級機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況，回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問）、請示（適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)）、議案（適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項(xiàng)）、紀(jì)要（適用于記載會議主要情況和議定事項(xiàng)）顯然不屬于國務(wù)院規(guī)范性文件的載體。因此，在實(shí)際的行政管理活動中，“其他國務(wù)院規(guī)范性文件”應(yīng)包括決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、批復(fù)、和函共10種。其中最常見就是經(jīng)國務(wù)院同意，以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的有關(guān)行政管理的各類“意見”和“通知”以及國務(wù)院對下級請示的“批復(fù)”、“函”。[5]　　可見，所謂行政法規(guī)范沖突，其在本質(zhì)上與一般意義的法律規(guī)范沖突并無不同，只是構(gòu)成沖突的規(guī)范主體范圍有所限定。從邏輯的周延性來看，對行政法規(guī)范沖突可能的理解有二。第一，行政法規(guī)范同其他法律規(guī)范之間的沖突，即行政法規(guī)范的外部沖突。從目前研究和實(shí)踐的情況來看，地方性法規(guī)同行政法規(guī)范之間的沖突構(gòu)成了行政法規(guī)范的外部沖突的主流。如《法規(guī)規(guī)章備案條例》第10條規(guī)定：“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對報(bào)送國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：……（三）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，是否應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定?！盵6]第二，不同的行政法規(guī)范之間的沖突，即行政法規(guī)范的內(nèi)部