【正文】 公共政策問題研究的一個基本分析框架：政府公共政策決策模型 （上海財經(jīng)大學，財經(jīng)研究所，200433）內(nèi)容提要：研究各種公共政策問題需要一個統(tǒng)一的分析框架和分析方法。本文力圖從公共政策的利益取向、公共政策的目標和公共政策的決策機制三個方面出發(fā)，建立一個一般化的政府公共政策決策模型以概括公共政策運行過程的一般規(guī)律，并通過對城市出租車業(yè)政府管制這個當前公共政策典型案例的分析來說明理論模型在研究實際政策問題中的應用。關鍵詞：公共政策 政府公共政策決策模型 分析框架 利益取向 政策目標 決策機制 出租車業(yè)管制 一、我國公共政策問題研究的基本現(xiàn)狀對我國公共政策研究的基本現(xiàn)狀，可以用“二多一少”來歸納：對公共政策基本理論的研究比較多，有代表性的如張國慶（1997）的《現(xiàn)代公共政策導論》，陳慶云（2000）的《公共政策分析》等；此外，具體問題導向性的研究，即從實際問題出發(fā)，對某個領域的公共政策進行探討的文獻也非常之多，在此不一一列舉。但是，公共政策的基本理論研究缺乏與實際經(jīng)濟社會問題和具體政策的結(jié)合，常常停留于理論層面的抽象分析，而具體問題導向性的研究雖然洞察了各類經(jīng)濟社會問題，并探討了公共政策在解決這些問題中的作用，但是它們卻缺乏統(tǒng)一的理論分析方法和分析框架，并且由于研究者的學科背景各異，研究的理論基礎、角度和工具等存在很大差異，雖然對政策科學的研究本是跨學科多視角的，應該允許和鼓勵不同的分析方法，但是過于缺乏統(tǒng)一的研究方法，可能防礙研究的深入和學術溝通交流；另外，各種政策問題雖然具體形式各不相同，但是政策運行背后的一般規(guī)律應該是共同的，只分析具體現(xiàn)象而忽視一般規(guī)律會阻礙研究的深入。而可惜的是我國目前公共政策的研究卻很少有文獻來探討一個統(tǒng)一的分析方法和分析框架，也更少有對公共政策運行的一般規(guī)律的探索，更加沒有以這種統(tǒng)一的分析方法和分析框架為基礎，從公共政策運行一般規(guī)律角度出發(fā)來分析具體政策問題的相關研究。所以，本文的目的就是要彌補上述的研究空白點，為此作者力圖提出一個分析公共政策問題的基本理論框架——政府公共政策決策模型，并以此概括出各種公共政策運行過程中的共性，并以它們?yōu)槔碚摶A來分析具體的公共政策問題。二、政府公共政策決策的理論模型1，公共政策運行過程中的利益取向、政策目標與決策機制要全面把握公共政策的整個運行過程，涉及到三方面內(nèi)容：公共政策的利益取向、公共政策的目標和公共政策的決策機制。公共政策的利益取向是公共政策分析的起點，利益取向回答的是政策為誰的利益而服務的問題，利益取向?qū)嵸|(zhì)上提供了公共政策的價值判斷標準。公共政策的利益取向決定了公共政策的目標與決策機制，由什么樣的利益取向就有什么樣的目標與決策機制。學術界關于政府公共政策利益取向的爭論由來已久，總結(jié)起來存在三種不同的看法，它們分別是公共利益觀、團體利益觀和個人利益觀（張彩千、呂霞，2005）。公共利益觀認為政府的目標是通過公共政策改進市場運行效率、增進社會福利，而政府會專一地追求這一目標。在公共利益觀視角中，市場是存在失靈現(xiàn)象的現(xiàn)實中的市場而政府則是理想狀態(tài)下不存在缺陷的政府。因此公共利益觀忽視了現(xiàn)實中的政府所存在的局限之處?？梢院唵蔚匕压怖嬗^的主要思想總結(jié)為現(xiàn)實的市場和理想的政府（曹嘯、計小青，2005）。團體利益觀對政府公共政策利益取向的解釋是以利益集團理論（Becker,.1983，1985；Jeffrey M. Berry，1997；王玉瓊，2001；周耀東，2004）為基礎的，它認為公共政策的制定過程是各個利益集團相互斗爭和博弈的過程，每個利益集團在參與公共政策的過程中都是從本團體的利益出發(fā)，以本團體的利益最大化作為公共政策的利益取向。但是，無論是公共利益觀還是團體利益觀都忽略了作為政策主體的政府的利益因素，而以詹姆斯M布坎南的公共選擇理論為代表的個人利益觀認為在政府政策行為中，政府公務人員是最終的決策者，政府公務人員也是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟人，因此政府的公共政策必然是傾向于有利政府自身利益的，因此個人利益觀實質(zhì)上就是政府利益觀；政府利益觀視角中的政府與公共利益觀視角中的政府是不同的，政府利益觀下的政府不再是理想狀態(tài)下的政府，政府由于有自利傾向而存在缺陷。公共政策的不同利益取向決定了不同的公共政策目標。在公共利益取向下，政策的目標必然是社會福利的最大化，政府的公共政策要堅持公共利益取向，滿足最廣大人民群眾的利益要求，為最廣大人民群眾謀利益就成為公共利益取向下一切政策的歸宿點。在民主政體中，政府的公共政策目標理當是實現(xiàn)國家與人民的整體利益，而且政府也大都通過憲法和其它法律形式予以確認和保障 例如，《美利堅合眾國憲法》規(guī)定：“我們合眾國人民，為建立一個更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，規(guī)劃共同防務，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由之賜福，特為美利堅合眾國制定和確立本憲法。”。但是，由于團體利益取向和政府利益取向的存在，在實際中公共政策常常是違背國家與人民整體利益目標的。在團體利益取向下，政策目標往往是傾向于個別團體尤其是強勢利益集團的利益，類似的，在政府利益取向下，政策目標則傾向于實現(xiàn)政府及其公務人員的自身利益，例如掌握各種資源配置權力、在職消費等，盡管政府通常會以各種手段來試圖掩蓋這種目標。公共政策的決策機制也同樣由利益取向所決定，決策機制反映的是政策的產(chǎn)生機制。公共利益取向下的決策機制必然采取民主決策機制形式，因為在公共利益取向下，政策的目標是實現(xiàn)社會整體福利的最大化，因此每個社會成員都應該平等地表達其利益需求，所以多數(shù)票決策—這個民主決策機制的最典型方式就成為公共利益取向下政策決策的常用機制。而與團體利益取向相對應的則是集團決策機制，E Latham（1956）說明了集團決策機制下公共政策的產(chǎn)生過程：“所謂公共政策，是指某一特定時間里，團體間的爭斗所達到的平衡，它體現(xiàn)了那些一直試圖獲取優(yōu)勢的并相互競爭著的黨派或集團之間出現(xiàn)的均勢”，最后出臺什么政策取決于利益集團對政策影響力的強弱對比。另外，在政府利益取向下的政策決策機制則往往是個人（專斷）決策機制，政府的公務人員一手掌控政策運作的全過程，政策的制定缺乏公眾的參與，在這種決策機制下政策反映了政府的自身利益，成為政府為自己謀求利益的工具。應當說明的是，上述三種不同的利益取向、決策機制與目標不是完全獨立的，它們兩兩之間的相互融合是經(jīng)常的，一個公共政策會受到不同的利益取向的共同影響，也可能出現(xiàn)多個政策目標的情況，決策機制也并不總是唯一的，這就是政策運行過程中的利益取向、政策目標與決策機制的多元化。其中最有代表性的是團體利益取向與政府利益取向、以及與之對應的集團決策機制與個人決策機制的多元結(jié)合。團體利益取向和集團決策機制關注利益集團對政府政策的影響而忽略了政府在政策制定過程中的主導地位；同樣政府利益取向與個人決策機制在強調(diào)政府地位的條件下忽視了利益集團的強大影響，所以將兩者結(jié)合起來才更加符合實際情況，即政府和利益集團共同影響政策決策。特別的，政府還可能與某些利益集團“串謀”并進行分利活動，尤其是在轉(zhuǎn)軌國家，此時就產(chǎn)生了所謂的“