公共政策概論--第二章_公共政策問題的構(gòu)建(已修改)
2025-01-28 15:32 本頁面
【正文】 公共政策問題的構(gòu)建 政策始于問題。之所以需要某項特定的公共政策，是因為需要解決某種特定的實際問題。政府領(lǐng)導機關(guān)或公共政策部門總是要根據(jù)所面對的問題來判斷，是繼續(xù)實行原有的政策呢，還是對原來的政策進行補充或改變。所以，公共政策制定過程中的第一個基本環(huán)節(jié)，就是發(fā)現(xiàn)問題和判斷問題。對于公共分析來說，首要的任務(wù)是要說明，什么是問題，怎樣正確地認識和確定問題。 第一節(jié) 政策問題 政策問題的建構(gòu)，既是一個復雜的社會互動過程，又是一個復雜的思維認識過程，認識和揭示其中的規(guī)律與方法，是公共政策分析的首要和基本的環(huán)節(jié)。 在行為主體與周圍環(huán)境相互作用的過程中，凡是主體的目標、期望、偏好、計劃、方案不能實現(xiàn)的狀況，或者反過來說凡是現(xiàn)實中與我們的期望和預定目標不相符和的情況，都可以統(tǒng)稱為 “ 問題 ” 。任何一種問題都帶有客觀的性質(zhì)，但這些性質(zhì)必須是在與某種主觀認定的參照體系相比較，并被行為主體感知出來后，才被看作是問題。例如，一個家庭年收入 5000元，這本身是一個客觀事實，但把它與特定時期市場的價格水平以及想要達到生活水準相比較，可能就會被認為是 “ 貧窮 ” 。把它與年收入 10萬元的家庭相比較，就構(gòu)成 “ 貧富懸殊 ” 的社會問題。 一、問題與政策問題 私人問題與公共問題 問題可劃分為“私人問題”和“公共問題”。兩類問題的區(qū)別大多數(shù)時候是明顯的。憑借一般常識標準就可辨別。如，一個人愿意先買房子還是先買汽車，這只涉及他的個人趣味、個人偏好和能力問題。但是一個住宅小區(qū)的周圍如果沒有可以通行的道路，就是一個公共問題，因為它涉及多數(shù)人的利益。公共問題憑借個人的能力很難解決，需要政府調(diào)動公共資源來能解決。 政府只解決帶有公共性質(zhì)的問題。 區(qū)分私人問題和公共問題的標準也有相對性，它受時間、地點、文化的影響。 例如，一個企業(yè)生產(chǎn)什么，怎么生產(chǎn)，在市場條件下，是一個個人決策的問題；但在計劃經(jīng)濟條件下，是一個事關(guān)國家利益或階級利益的公共問題。 如果一個問題涉及到文化價值觀念和意識形態(tài)，其相對性就更加明顯。 例如，文化大革命時期，人的穿戴打扮、養(yǎng)花種草的事情，就不是個人審美愛好的問題，而是階級立場 的問題。 “ 初始問題 ” 與 “ 政策問題 ” 所謂初始問題是指問題的客觀原初狀態(tài)。 所謂政策問題，是指經(jīng)過政府或其他公共權(quán)威機構(gòu)認定，認為應(yīng)該而且可以通過公共政策加以解決的問題。 例如，假如，假定一間公寓里發(fā)現(xiàn)有人暴斃，警察感到現(xiàn)場調(diào)查取證后，對外宣布是謀殺。在這個例子中，有人死亡的事實為 “ 初始問題 ” ，警察關(guān)于謀殺的判斷，相當于 “ 政策問題 ” 。對于警察來說，問題不在于有人死亡，問題在于有人謀殺。在做出謀殺的判斷后，才成為需要由警察來解決的問題。 政策議程的確立 并非所有的問題都是政策問題，只有經(jīng)過決策主體的認知和界定，才形成政策問題。從問題到政策問題之間，存在著一個主體作用的過程。對于這個過程，可以從兩個方面來加以考察。 第一個方面是從社會政治層面上來考察，即政策議程的確立過程。在這個層面上，公共政策問題的形成，是各種社會力量相互作用甚至相互沖突的產(chǎn)物。社會生活的問題背后，都涉及不同的個人、集團或階級的利益和價值觀。公共資源是有限的，領(lǐng)導的注意力和信息處理能力是有限的，政府不可能解決所有的問題。需要制定公共政策加以解決的那些問題，都是最重要、最緊迫、 關(guān)系公共利益的問題。但是什么問題才是最重要、最緊迫的問題？這首先取決于政府怎么看，政府的階級性質(zhì)、體制結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)等會起到很大的影響作用。同時，也取決于來自社會各方的壓力，以及某些特定的環(huán)境條件。在這方面，存在著各種力量、各種渠道、各種因素的相互競爭和相互作用?？傊?jīng)過政府與社會的復雜的相互作用之后，一些初始問題被認定為政策問題，我們把這個過程叫做政策議程的確立過程。 公共政策問題的建構(gòu) 對于從問題到政策問題的過程，我們還需要第二個方面，即從思維認識的層面上來考察。在這個層面上，公共政策問題的形成和確定，是人們思維和認識的結(jié)果。人們借助于思維方法和思維工具，如概念、理論、模式等，通過去粗取精、去偽存真的功夫，才能界定公共政策問題。這個過程叫公共政策問題的建構(gòu)過程。
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