公共政策概論--第二章_公共政策問(wèn)題的構(gòu)建-文庫(kù)吧
2025-01-01 15:32 本頁(yè)面
【正文】 在實(shí)際的政策制定過(guò)程中，這兩個(gè)方面是緊密結(jié)合在一起的。各種社會(huì)力量相互作用確定政策議程的過(guò)程，已經(jīng)包含了人的認(rèn)識(shí)因素在里面。而人們對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，又必然受到利益因素的影響與制約。但是在抽象的邏輯意義上，我們可以將兩個(gè)方面分別論述。對(duì)政策議程的分析主要是一種政治學(xué)的分析。這種分析有助于我們探討如何建立民主的、公平的、合理的社會(huì)機(jī)制。對(duì)政策問(wèn)題建構(gòu)的分析主要是一種認(rèn)識(shí)論的分析，幫助我們學(xué)習(xí)正確的思維方法，減少我們?cè)诮缍ㄕ邌?wèn)題時(shí)可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤。 二、政策問(wèn)題的結(jié)構(gòu) 不同的政策問(wèn)題有不同的復(fù)雜性，影響政策問(wèn)題復(fù)雜性的因素有：決策者的人數(shù)，可選方案的數(shù)量，在利益和價(jià)值上的共識(shí)程度，方案后果的可預(yù)見(jiàn)性。根據(jù)這些因素，可以將政策問(wèn)題分為三大類：結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)中等的問(wèn)題，以及結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題。這個(gè)分類反應(yīng)的是政策問(wèn)題的復(fù)雜程度。結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題是相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題是高度復(fù)雜的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)中等的問(wèn)題處于兩者之間。 結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問(wèn)題具有如下特征：只需一個(gè)或幾個(gè)決策者便可以做出決定，需要選擇的政策方案數(shù)量較少。決策者有明確的偏好 序列，政策方案的效用大小可以依據(jù)這個(gè)序列加以明確斷定。方案的后果是可以明確預(yù)見(jiàn)的，出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)幾率是可以計(jì)算的，并且在可以接受的范圍內(nèi)。換句話說(shuō)，結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題是一種完全在概念上可以把握的問(wèn)題，因此是一種可以完全計(jì)算機(jī)化的問(wèn)題。決策主體可以將各種解決方案及后果預(yù)先排列出來(lái)，在政府部門，低級(jí)部門的許多操作性問(wèn)題都屬于結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題。 結(jié)構(gòu)中等的政策問(wèn)題具有這樣的特征，只涉及一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)決策者，備選方案數(shù)量有限，方案的效用和價(jià)值符合決策者的目標(biāo)和價(jià)值偏好，能夠清楚的斷定效用或價(jià)值的大小。意思是，假如有兩個(gè)決策者來(lái)共同決定一件事情，兩個(gè)人在利益和行為目標(biāo)上有共識(shí)，那么，就可以清楚的來(lái)比較，哪一個(gè)方案的價(jià)值更大。 但是，結(jié)構(gòu)中等問(wèn)題的方案后果并不確定，風(fēng)險(xiǎn)概率不能被統(tǒng)計(jì)。在博弈論的研究中，有一種叫做“囚徒困境”的情景，它同時(shí)也可以作為結(jié)構(gòu)中等問(wèn)題的典型例子。 結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題有以下特征：涉及到許多個(gè)不同的決策者和決策部門，他們的價(jià)值和目標(biāo)或者是不清楚的，或者是相互沖突的，無(wú)法按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)排除優(yōu)先順序。此外，可選擇的方案的數(shù)量和后果是未知的，決策的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性也難以估計(jì)。在面對(duì)這種問(wèn)題時(shí)，決策者的任務(wù)是首先要去界定問(wèn)題的性質(zhì)。 結(jié)構(gòu)不良的政策問(wèn)題是復(fù)雜性最高的問(wèn)題。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，政府和決策機(jī)關(guān)，以及研究政治學(xué)、行政管理學(xué)的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，他們?cè)絹?lái)越多的要面對(duì)結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題，公共政策領(lǐng)域中決策的復(fù)雜性空前增大。這是因?yàn)椋? 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)，現(xiàn)代社會(huì)中的各個(gè)部分、各個(gè)領(lǐng)域的相互依存程度也越來(lái)越高。經(jīng)濟(jì)與政治，國(guó)際與國(guó)內(nèi)，社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等的傳統(tǒng)界限正在消失，越來(lái)越多的問(wèn)題帶有牽一發(fā)動(dòng)全身的性質(zhì)。也就是說(shuō)，政策問(wèn)題的相關(guān)性特征變得更加突出。 第二，隨著政治民主化程度的提高，公民權(quán)利意識(shí)的普及，越來(lái)越多的利益要求進(jìn)入公共政策領(lǐng)域，從而使公共政策問(wèn)題日益呈現(xiàn)出復(fù)雜性。只要是稍微重要一點(diǎn)的問(wèn)題，都會(huì)牽涉到許多個(gè)人、集團(tuán)、部門的目標(biāo)和利益，這些目標(biāo)和利益相互影響，甚至相互沖突。 第三，現(xiàn)代社會(huì)的極速發(fā)展，使政府和公共機(jī)構(gòu)經(jīng)常要在巨大的壓力下進(jìn)行決策。時(shí)間和資源的限制，使得要全面的探索各種解決方案更加困難。政府在公共政策領(lǐng)域中主要面對(duì)的是結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題，所以，建立一個(gè)民主的、有協(xié)調(diào)能力的政治體制，掌握科學(xué)的思維方法和分析方法，比以往任何時(shí)候都重要。 第二節(jié) 政策議程的建立 一、政策議程的政治學(xué)：體制與文化 所謂議程（日程）是指帶有目的性的事項(xiàng)安排和行為計(jì)劃。通過(guò)議程，行為主體選擇和確認(rèn)應(yīng)予關(guān)注的事項(xiàng)和打算采取的行動(dòng)，并為他們排除先后順序。例如，立法機(jī)關(guān)在討論具體議案之前先討論哪些議案應(yīng)該被討論。議程反映了人們?cè)谟兴鶠榕c有所不為之間、先為與后為之間的抉擇。 所謂進(jìn)入政府的考慮范圍，就是進(jìn)入政策議程。因此，公共政策議程的建立是一個(gè)形成和確認(rèn)政策問(wèn)題的社會(huì)互動(dòng)過(guò)程。從性質(zhì)上說(shuō)，是一個(gè)政治過(guò)程。社會(huì)生活中最重要的問(wèn)題就是各種資源和價(jià)值如何分配。社會(huì)中有兩者基本的資源分配手段，經(jīng)濟(jì)手段與政治手段。通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行的分配是一種政治手段。各種社會(huì)力量競(jìng)相要將自己的利益要求確定為公共問(wèn)題，
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