【正文】 1 第四章 國家預(yù)算 【 本章提要 】 ? 第一節(jié) 國家預(yù)算概述 ? 介紹國家預(yù)算的分類和職能；我國的國家預(yù)算組成；國家預(yù)算的理論依據(jù)包括年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論和財(cái)政職能論。 ? 第二節(jié) 國家預(yù)算制度 ? 介紹國家預(yù)算原則和預(yù)算的組織形式。 ? 第三節(jié) 預(yù)算程序 ? 介紹預(yù)算程序即預(yù)算編制、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算事后監(jiān)督四個(gè)階段。 ? 第四節(jié) 國家預(yù)算管理體制 ? 介紹國家預(yù)算管理體制的概念；收支劃分的原則；收支劃分的形式。 ： ； :； ： 2 第一節(jié) 國家預(yù)算概述 ? 介紹國家預(yù)算的分類和職能；我國的國家預(yù)算組成；國家預(yù)算的理論依據(jù)包括年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論和財(cái)政職能論。 3 什么是國家預(yù)算 ? 國家預(yù)算是一國政府編制的每一預(yù)算年度內(nèi)財(cái)政收入、支出和平衡的計(jì)劃，是國家的基本財(cái)政計(jì)劃。 ? 它是國家管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要手段之一。從具體形式上看，國家預(yù)算是一個(gè)具有法律地位和技術(shù)性的文件，它是所在財(cái)政年度的預(yù)期收人和支出的一覽表，反映政府在年度內(nèi)進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)所應(yīng)達(dá)到的各項(xiàng)收支指標(biāo)和收支總額之間的平衡關(guān)系。在所有政府活動(dòng)中財(cái)政總是起支配作用，法律要付諸實(shí)施，政策要貫徹執(zhí)行，都需要通過財(cái)政支付，政府資金的籌集和支出從根本上規(guī)定著政府的活動(dòng)范圍與方向。 ? 因此，國家預(yù)算反映了國家參與一部分社會(huì)產(chǎn)品或國民收入分配所形成的分配關(guān)系。 4 一、國家預(yù)算的分類和職能 ? (一 )國家預(yù)算的分類 ? 1． 按預(yù)算內(nèi)容分類 ， 預(yù)算可分為總預(yù)算和分預(yù)算 。 ? 有兩種理解方式： ? 一是如果從預(yù)算項(xiàng)目的劃分來看 ， 總預(yù)算是指政府財(cái)政收支的綜合計(jì)劃 ， 包括一般經(jīng)費(fèi)收支和各類特別收支兩個(gè)項(xiàng)目；而分預(yù)算則是總預(yù)算中一般經(jīng)費(fèi)收支和各類特別收支的明細(xì)項(xiàng)目 。 ? 二是如果從預(yù)算的部門分類來看 ， 各部門預(yù)算的匯總稱為總預(yù)算 ， 而國防預(yù)算 、 經(jīng)濟(jì)投資預(yù)算等部門預(yù)算就稱為分預(yù)算 。 5 2．按收支范圍分類 ? 預(yù)算可分為普通預(yù)算和特別預(yù)算。 ? 普通預(yù)算 (也稱經(jīng)費(fèi)預(yù)算 )是指政府編制的一般財(cái)政收支項(xiàng)目的預(yù)算。 ? 特別預(yù)算 (又稱專項(xiàng)預(yù)算 )是指政府對(duì)某些具有特別意義的項(xiàng)目特別安排的預(yù)算。在西方國家；公司企業(yè)投資預(yù)算、公共工程投資預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算以及各類特種基金預(yù)算都屬于特別預(yù)算。 6 3．按政府級(jí)別分類，預(yù)算可分為中央預(yù)算和地方預(yù)算 ? 在單一制國家里，預(yù)算可以分為中央政府預(yù)算和各級(jí)地方政府預(yù)算；在聯(lián)邦制國家里，預(yù)算可以分為聯(lián)邦、州 (邦 )預(yù)算和各級(jí)地方預(yù)算。 4．按立法手續(xù)劃分，預(yù)算可分為本預(yù)算、臨時(shí)預(yù)算和追加預(yù)算 本預(yù)算 (又稱正式預(yù)算 )是指政府依法將每年度可能發(fā)生的財(cái)政收支加以預(yù)計(jì)，經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過后公布實(shí)施的正式預(yù)算。 臨時(shí)預(yù)算 是指基于某種原因，在預(yù)算年度即將開始前預(yù)算審案尚未完成立法程序，為了解決預(yù)算成立前的預(yù)算開支，有必要事先編制暫時(shí)性的預(yù)算。 7 (二 )國家預(yù)算的職能 ? 國家預(yù)算是國家宏觀調(diào)控的一種政策工具 ，具有如下職能： (1)實(shí)施國家預(yù)算法律 、 行政管理職能 。 國家預(yù)算是在近代議會(huì)制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的 ，實(shí)質(zhì)上是國家權(quán)力 、 立法部門對(duì)行政部門的控制和監(jiān)督的工具 。 國家預(yù)算可以通過資金的分配和控制有效地對(duì)政府行政活動(dòng)進(jìn)行管理 ， 并以預(yù)算的法規(guī)制度來確定政府行政的開支標(biāo)準(zhǔn) ， 促進(jìn)各級(jí)政府提高行政效率 。 ? 8 (2)實(shí)施財(cái)政政策的職能。 國家預(yù)算是國家權(quán)力 、 行政機(jī)構(gòu)為合理實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)的一種政策表現(xiàn) 。 它本身就具有公共財(cái)政配置資源 、 適度平衡的含義 ， 它是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng) 、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要財(cái)政手段 。 (3)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的職能。 國家預(yù)算收入和支出都是法定的指標(biāo)，對(duì)于政府、企業(yè)、事業(yè)單位的不合理開支或違規(guī)行為，可以采用法律手段加以約束。 9 二、我國的國家預(yù)算組成 ? 國家預(yù)算的組織是指國家預(yù)算體系的組成環(huán)節(jié) 。 我國國家預(yù)算的組成是與我國政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域劃分密切相聯(lián)系的 ， 實(shí)行 一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算 的原則 。 ? 根據(jù)我國 《 預(yù)算法 》 規(guī)定 ， 設(shè)立以中央為第一級(jí) ， 以省 、 自治區(qū) 、 直轄市為第二級(jí) ， 以設(shè)區(qū)的市 、 自治州為第三級(jí) ， 以縣 、 自治縣 、 不設(shè)區(qū)的市 、 市轄區(qū)為第四級(jí) ， 以鄉(xiāng) 、 民族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn)為第五級(jí)的五級(jí)預(yù)算 。 不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng) 、民族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) ， 經(jīng)省 、 自治區(qū) 、 直轄市政府確立 ，可以暫時(shí)不設(shè)立預(yù)算 。 10 （一）中央政府預(yù)算和地方預(yù)算組成 ? 從總體上看，我國預(yù)算由中央政府預(yù)算和地方預(yù)算組成。 ? 中央政府預(yù)算 由中央各部門的預(yù)算組成。中央預(yù)算還包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。 ? 地方預(yù)算 由各省、 自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成。下一級(jí)只有本級(jí)預(yù)算的，下一級(jí)總預(yù)算即指下一級(jí)的本級(jí)預(yù)算。沒有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門的預(yù)算組成。地方各級(jí)政府預(yù)算包括下級(jí)政府向上級(jí)政府上解的收人數(shù)額和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。 11 三、預(yù)算年度 ? 預(yù)算年度 (又稱為財(cái)政年度 )是指國家預(yù)算的有效起訖日期，它是編制和執(zhí)行國家預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)間期限。 ? 各國預(yù)算年度均為一年，但起訖日期卻不盡相同，可分為 歷年制和跨年制 兩種形式。 ? 歷年制 是從 1月 1日起至 12月 31日止。采用此種制度的國家為數(shù)最多，如中國、法國、比利時(shí)、荷蘭、西班牙等。 ? 跨年制 的起訖日期分為三類， 第一類從 4月 1日起至次年 3月 31日止， 采用此類制度的國家有英國、加拿大、 日本等。第二類從 7月 1日起至次年 6月30日止 ，采用此類制度的國家有瑞典、澳大利亞等。第三類從 10月 1日起至次年 9月 30日止 ，采用此類制度的國家為美國。 12 四、國家預(yù)算的理論依據(jù) ? 伴隨著西方國家預(yù)算的發(fā)展過程，西方國家預(yù)算的基本理論大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論和財(cái)政職能論。 （ 一 ） 第一階段 大危機(jī)前的正統(tǒng)預(yù)算理論 —— 年度預(yù)算平衡論 。早期古典學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)是 “ 廉價(jià)的 ” 。 因此 ， 在預(yù)算編制上主張實(shí)行平衡的預(yù)算 ，而且要實(shí)行嚴(yán)格的年度預(yù)算平衡 。 預(yù)算的原則是“ 以收定支 ” 13 年度預(yù)算平衡的基本原理 ? 年度預(yù)算平衡的基本原理可概括為四個(gè)方面： ? (1)政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門發(fā)行公債會(huì)減緩后者的發(fā)展 ， 因?yàn)檫@會(huì)造成在私人經(jīng)濟(jì)部門的可投資資金被政府占用； ? (2)政府支出是非生產(chǎn)性的 ， 政府的赤字支出將帶來巨大浪費(fèi)； ? (3)政府的赤字支出必然導(dǎo)致通貨膨脹； ? (4)年度預(yù)算平衡是控制政府支出增長(zhǎng)的有效手段 。 ? 年度預(yù)算平衡的基本原理遵循亞當(dāng)斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。 14 （二）第二階段 ? 周期預(yù)算平衡論 ? 這一階段是指 1939年的大危機(jī)起至 70年代止的正統(tǒng)預(yù)算理論 —— 周期預(yù)算平衡論。 ? 周期預(yù)算平衡論的 出發(fā)點(diǎn) 是主張政府財(cái)政發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期的作用，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。但這種平衡不是年度平衡，而是主張?jiān)诳刂平?jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的情況下，經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)做到預(yù)算平衡。 15 （三）第三階段 財(cái)政機(jī)能論 二十世紀(jì) 70年代后發(fā)展形成的預(yù)算理論 —— 財(cái)政機(jī)能論。 ? 70年代以后 ， 出現(xiàn)了 “ 財(cái)政機(jī)能論 ’ ’ 的預(yù)算理論取代了 “ 周期預(yù)算平衡論 ” 。 ? “ 財(cái)政機(jī)能論 ’’ 提出了 充分就業(yè) 預(yù)算概念 ，它是以一種假定為前提 ， 即預(yù)算的編制要以經(jīng)濟(jì)處于所謂 “ 充分就業(yè) ” (即失業(yè)率在 4％ 以內(nèi) )時(shí)聯(lián)邦政府所能達(dá)到的財(cái)政支出和財(cái)政收入的水平為標(biāo)準(zhǔn) ， 而不管現(xiàn)實(shí)的財(cái)政收支是否平衡 。 16 “財(cái)政機(jī)能論’’的基本理論包括四個(gè)方面： ? (1)平衡預(yù)算 —— 無論是年度的還是周期的，只是次要性的問題。國家財(cái)政的基本機(jī)能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，這才是首要性的問題。 ? (2)國家預(yù)算的首要目標(biāo)是提供一個(gè)沒有通貨膨脹的充分就業(yè)，即經(jīng)濟(jì)平衡而不是預(yù)算平衡。不應(yīng)為達(dá)到預(yù)算平衡而置經(jīng)濟(jì)平衡于不顧。 ? (3)如果為達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持盈余或大量舉債，國家預(yù)算盈余或赤字的問題本身與嚴(yán)重的通