【正文】 事業(yè)單位管理制度 2020 年 10 月 15 日中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會在北京勝利召開。胡錦濤同志在會上作的十七大報告高舉中國特色的社會主義偉大旗幟，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，在認真總結(jié)改革開放近 30 年來的偉大成就和黨的十六大以來的工作實績，系統(tǒng)闡述了科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)容，指出了全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求。十七大報告明確提出要堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，并重點指出要完善事業(yè)單位的民主管理制度，促進事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，加快推進事業(yè)單位 分類改革的目標(biāo)要求。 事業(yè)單位是新中國成立后，在特定歷史條件下建立的、新型的、承擔(dān)特定公共服務(wù)的機構(gòu)，是我國計劃經(jīng)濟體制下形成的在非政治、非經(jīng)濟、關(guān)系到人民大眾基本利益的社會公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)和進行管理的實際承擔(dān)者。傳統(tǒng)的事業(yè)單位總體上是具有準(zhǔn)政府性的組織，政府正是通過事業(yè)單位管理體制實施對社會公共事務(wù)的行政化管理。隨著我國體制改革的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國事業(yè)單位正朝著公共事業(yè)組織的方向發(fā)展。事業(yè)單位管理體制是我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的，具有非經(jīng)濟性和行政化等特性。由于多種原因，目前仍然是公共事 業(yè)領(lǐng)域中公共服務(wù)和管理的最主要的承擔(dān)者。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，必須以事業(yè)單位社會化以及運行法制化和民主化為目標(biāo)，以政事分開為原則，根據(jù)事業(yè)單位的不同的特點進行分類改革。 第一章 事業(yè)單位概述 學(xué)習(xí)目的和要求：事業(yè)單位是我國各類人才的主要集中地。本章主要介紹了事業(yè)和事業(yè)單位的內(nèi)涵及其特點，事業(yè)單位的分類，以及事業(yè)單位管理體制的形成和我國事業(yè)單位的發(fā)展趨勢。通過學(xué)習(xí)，應(yīng)該著重掌握事業(yè)和事業(yè)單位的概念和特點，了解事業(yè)單位的分類和我國事業(yè)單位管理體制的改革歷程，理解我國事業(yè)單位的改革和發(fā)展方向，從而樹立起正確的 服務(wù)觀，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作貢獻。 第一節(jié) 事業(yè)單位的內(nèi)涵 一、事業(yè)及事業(yè)單位的概念 現(xiàn)代漢語詞典把“事業(yè)”理解為兩層含義：一是指人所從事的，具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)而且對社會發(fā)展有影響的經(jīng)?；顒?，如革命事業(yè)、科學(xué)文化事業(yè)；二是特指沒有生產(chǎn)收入，由國家經(jīng)費開支，不進行經(jīng)濟核算的事業(yè) (區(qū)別于企業(yè) )，如事業(yè)費、事業(yè)單位。①事實上，對事業(yè)單位中“事業(yè)”內(nèi)涵的理解要遠比上述定義復(fù)雜得多，上述定義只是揭示了“事業(yè)”的表面特征。在現(xiàn)實中，對“事業(yè)”一詞概念的把握常常與對事業(yè)單位的理解聯(lián)系在一起，而且在經(jīng)濟 社會發(fā)展的不同時期有著不同的內(nèi)涵。 “事業(yè)單位”是我國計劃經(jīng)濟體制下特有的概念。 1955 年，第一屆全國人大第二次會議《關(guān)于 1954 年國家決算和 1955 年國家預(yù)算的報告》中首次使用了“事業(yè)單位”這一名詞。我國于 1956 年 6 月 15 日的第一屆全國人民代表大會第三次會議上采用了“國營企業(yè)和事業(yè)收入”這樣的表述方式，把“事業(yè)”與“企業(yè)”作為同等的社會組織結(jié)構(gòu)并列。從此，“事業(yè)”在我國原來的計劃經(jīng)濟體制下具有新的含義，特指沒有生產(chǎn)收人，由國家經(jīng)費開支的事業(yè)。 1963 年 7 月，《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行規(guī)定》中規(guī)定“凡是 為國家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費內(nèi)開支的單位均為事業(yè)編制”。這個定義以經(jīng)費來源為界定標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)了“事業(yè)單位”的范圍。 伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，事業(yè)單位也面臨管理體制的變革。僅以經(jīng)費來源來規(guī)定事業(yè)單位的范圍，不利于推動事業(yè)單位管理體制的改革。因此， 1984年全國編制工作會議《關(guān)于國務(wù)院各部門直屬事業(yè)單位編制管理試行辦法 (討論稿 )》中規(guī)定：“凡是為國家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，從事為國民經(jīng)濟、人民文化生活、增進社會福利等項服務(wù)活動，不是以為國家積累 資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制”。 20 世紀 80 年代末，我國在改革進程中對事業(yè)單位的經(jīng)費、編制、勞動計劃等進一步放開，并開始注重事業(yè)單位在社會生活中的獨立地位。國家統(tǒng)計局、人事部、勞動部、國家計委于 1990 年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在勞動計劃和統(tǒng)計中劃分企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)單位暫行規(guī)定》更加明確了事業(yè)單位的社會角色和地位。該規(guī)定明確指出：“企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)的劃分應(yīng)以獨立核算單位作為劃分的基本依據(jù)”，進而把我國事業(yè)單位界定為“從事為生產(chǎn)和生活服務(wù)以及為提高人民科學(xué)、文化水平和素質(zhì)服務(wù)的獨立核算單位” 。該定義從事業(yè)單位的活動屬性、服務(wù)的目的以及事業(yè)單位的社會角色對其加以闡釋。 隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，特別是社會結(jié)構(gòu)的變化和各項公益事業(yè)的不斷發(fā)展，現(xiàn)實中從事公益服務(wù)的機構(gòu)也在變化和發(fā)展，為規(guī)范事業(yè)單位的概念，加強政府對事業(yè)單位的管理和監(jiān)督， 1998 年國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次對我國事業(yè)單位進行了規(guī)范性定義，即“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！?2020 年 6 月 27 日國務(wù)院關(guān)于《修改 (事業(yè)單位登 記管理暫行條例 )的決定》再次重申了這個概念。從此，我國事業(yè)單位的概念和定義得以法制化，事業(yè)產(chǎn)品提供組織的內(nèi)部運行機構(gòu)和政府對事業(yè)單位的宏觀管理體制也不斷走向規(guī)范化。 二、事業(yè)單位的性質(zhì)和特點 從上述對“事業(yè)單位”的闡述中可以看出，對事業(yè)單位的界定沒有沿用過去僅以經(jīng)費、編制等界定方式，而是適應(yīng)事業(yè)單位在改革中逐步進入市場的情況，把握事業(yè)單位的發(fā)展方向，從事業(yè)單位的設(shè)立宗旨、舉辦主體、活動性質(zhì)等幾個方面對社會主義市場經(jīng)濟條件下事業(yè)單位的內(nèi)涵做出的新的界定。上述概念表明事業(yè)單位是指不以營利為目的，主要從事教 育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等行業(yè)，以一定的方式向社會公眾提供一定形式的物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品以改善社會公眾的生活，經(jīng)費主要由國家財政撥給，受國家機關(guān)尤其是政府部門領(lǐng)導(dǎo)的社會組織，從而對事業(yè)單位的性質(zhì)作了規(guī)定。 第一，從設(shè)立宗旨來看，新的定義中明確指出，事業(yè)單位是“為了社會公益目的”，具有公益性。以社會公益為目的，是指追求多數(shù)人的利益，而非局部的、某一部門或團體的利益。這樣來規(guī)定事業(yè)單位的設(shè)立宗旨，不僅表明了舉辦事業(yè)單位的目的，而且也將事業(yè)單位與其他社會組織區(qū)別開來。換言之，一切公共事業(yè)組織，如學(xué)校、醫(yī)院、福利 院等都是為廣大人民群眾提供社會服務(wù)的機構(gòu)，因此，必須把社會效益放在第一位，不能混同于以營利為目的的企業(yè)。因此，從事業(yè)單位設(shè)立的宗旨看，我國事業(yè)單位具有非經(jīng)濟性的特點。事業(yè)單位的活動被看成是社會活動而非經(jīng)濟活動。 事業(yè)單位是從事有關(guān)社會公眾的福利和公共利益活動的、非營利性社會組織，基本上屬于非物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的部門，它所追求的效益主要是社會效益，而不是經(jīng)濟效益。如《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！薄吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》規(guī)定，“我國衛(wèi) 生事業(yè)是政府實行一定福利政策的社會公益事業(yè)”，“公共衛(wèi)生機構(gòu)是非營利性公益事業(yè)單位”等等。 我國事業(yè)單位所創(chuàng)造的價值大多不直接表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)和貨幣形態(tài)，它們都是可以多次消費甚至永久性消費的，其間接轉(zhuǎn)化的物質(zhì)產(chǎn)品和貨幣形態(tài)難以在短期內(nèi)用貨幣估量。誠然，事業(yè)單位不以營利為目的，并不排除其從事經(jīng)營活動，只是其獲得的盈利不得在所有者和經(jīng)營者之間分配，只能用于該項公益事業(yè)的發(fā)展。如《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，事業(yè)單位可以舉辦營利性經(jīng)營組織。《企業(yè)法人登記管理條例》及其實施細則也規(guī)定，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單 位具備企業(yè)法人登記條件的，可申請領(lǐng)取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，從事經(jīng)營活動；國家財政補助的事業(yè)單位可領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照直接從事經(jīng)營活動或設(shè)立不具備法人條件的企業(yè)從事經(jīng)營活動。如《中華人民共和國審計條例》規(guī)定，“社會審計組織是依法獨立承擔(dān)審計查證和咨詢服務(wù)的事業(yè)單位，經(jīng)批準(zhǔn)成立的社會審計組織，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定向當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾頇C關(guān)辦理登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，始得開業(yè)?！? 第二，從事業(yè)單位的舉辦主體和經(jīng)費來源來看，新的定義中將事業(yè)單位的舉辦主體限定在“由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的”，使事業(yè)單位具有行政性和公有 性。這個定義表明我國事業(yè)單位的舉辦主體是國家機關(guān)，事業(yè)單位的經(jīng)費來源是國家財政供給。這一事實使我國整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有較明顯的行政性特點。即政府的事業(yè)管理部門在其所管轄的領(lǐng)域內(nèi)處于絕對主導(dǎo)地位，事業(yè)單位成為政府部門的附屬，形成了事業(yè)單位與行政管理部門的一體化。 改革開放以前，我國的事業(yè)單位基本上由各級黨政機關(guān)和國有企業(yè)舉辦和所有，少數(shù)屬于集體組織舉辦和所有，幾乎沒有民營和個體。事業(yè)單位的經(jīng)費主要來自國家財政，事業(yè)單位實際上是作為國家機關(guān)的支撐和延伸，成為我國公共部門的重要組成部分。改革開放以后，隨著多種所 有制形式的共同發(fā)展，也出現(xiàn)了一些民營和個體的從事公益服務(wù)的單位，但職工人數(shù)比例較小。 1998 年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》從所有制上將我國原有的事業(yè)單位一分為二，事業(yè)單位成為國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織；民辦非企業(yè)單位是企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。因此，凡利用國有資產(chǎn) (不僅包括現(xiàn)金、存款和存貨等流動資 產(chǎn)，房屋、設(shè)備等固定資產(chǎn)，還包括專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)、商譽等無形資產(chǎn) )舉辦的公益服務(wù)組織都是事業(yè)單位，公有性成為事業(yè)單位的基本屬性。 第三，從事業(yè)單位的活動屬性上看，事業(yè)單位是“社會服務(wù)組織”，具有社會服務(wù)的屬性和實體性。事業(yè)單位是專門從事為國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展提供公共服務(wù)的社會組織，其目的在于發(fā)揮支持、保障和促進作用，滿足公民日益增長的物質(zhì)和文化生活需要。它們或者為國家經(jīng)濟建設(shè)培養(yǎng)和輸送不同層次的人才，或者為公民提供基本的健康服務(wù)，或者致力于保障和促進社會福利，或者致力于文化藝術(shù)建設(shè)，為人民群眾提供精神方面的服務(wù)和保障等等。事業(yè)單位對外一般都不履行社會管理職能，沒有任何強制手段，不同的事業(yè)單位之間也不存在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。而且，事業(yè)單位的公益服務(wù)內(nèi)容和形式是由服務(wù)對象的不同需求決定的，只有滿足對象的特定需要，事業(yè)單位的服務(wù)才是有效的。 我國事業(yè)單位與機關(guān)和企業(yè)一樣，都是實體化和職業(yè)化的社會組織。實體性是事業(yè)單位與社會團體得以區(qū)別的基本特征，因為社會團體是由個人會員或單位會員組成的松散型的社會組織，組織成員大多數(shù)是非職業(yè)性的，其專職人員占社會成員總數(shù)的比例極??；而事業(yè)單位的所有成 員都是以本單位的工作為職業(yè)工作，與單位形成相對固定的人事雇傭關(guān)系，獲得基本的工資收入。 三、事業(yè)單位的類別 事業(yè)單位的主要職能是為生產(chǎn)服務(wù)，為改善人民文化生活服務(wù)，為增進社會福利服務(wù)。作為社會服務(wù)組織，它不同于國家機關(guān)，也不同于政黨和企業(yè)，它是通過提供精神產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人們發(fā)展和享受的需要。因此，事業(yè)單位的服務(wù)對象是整個社會的各個領(lǐng)域與方面，這一點決定了事業(yè)單位的分布領(lǐng)域也十分的廣泛。通常所說的教育、科技、文化、衛(wèi)生等只是事業(yè)單位的幾個主要領(lǐng)域。 根據(jù)事業(yè)單位面向的行業(yè)領(lǐng)域的差異，我國現(xiàn)行的事業(yè)單位 分為 10 多個大類，100 多個小類。這是一種傳統(tǒng)的事業(yè)單位分類，也是最基本的分類。這種分類在事業(yè)單位的干部人事管理、機構(gòu)編制統(tǒng)計、規(guī)?？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)平衡以及制定機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)等多項政府管理活動中被普遍應(yīng)用。按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位大致可以分為三類： 一是按行業(yè)分類別，大致分為教育、科研、勘察設(shè)計、勘探、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、農(nóng)林牧水、交通、氣象、地震、海洋、環(huán)保、測繪、信息咨詢、標(biāo)準(zhǔn)計量、知識產(chǎn)權(quán)、進出口商檢、城市公用、物資倉儲、社會福利、經(jīng)濟監(jiān)督、機關(guān)后勤及其他 25 個行業(yè)類別。 二是按資 金的來源進行分類，可分為全額撥款事業(yè)單位 (沒有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入或收入較少，各項支出全部或主要靠國家預(yù)算撥款的單位 )、差額撥款事業(yè)單位(有一定數(shù)量穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，但還不足以抵補本單位的經(jīng)常性支出，支大于收的差額需國家預(yù)算撥款補助的單位 )和自收自支事業(yè)單位 (有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，可以抵補本單位的經(jīng)常性支出的單位 )。 三是按性質(zhì)和特點分類，可分為具有非政府公共機構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位，如社會科學(xué)聯(lián)合會、社會科學(xué)院、基礎(chǔ)理論研究所、圖書館、博物館、計劃生育協(xié)會等；具有一定經(jīng)濟效益的公益性事業(yè)單位，如養(yǎng)老院、大專院校、中 小學(xué)校、重要的醫(yī)療衛(wèi)生單位、療養(yǎng)院、考試管理中心等；具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位，如從事應(yīng)用技術(shù)研究科研院所、廣播電視臺、報紙、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房產(chǎn)管理、園林設(shè)計等單位。 以下，就主要類別進行簡介： 1．教育事業(yè)單位。作為從事各種公共教育教學(xué)以及為教育教學(xué)提供指導(dǎo)和服務(wù)的各類社會公益性組織，教育事業(yè)單位是我國各類人才的最大輸出港，是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，事關(guān)國民整體素質(zhì)的提高。教育事業(yè)單位是我國事業(yè)單位的主體，目前其工作人員規(guī)模達到約 1404 萬人，大約占目前我國事業(yè)單位工作人員規(guī)模的 一半。 教育事業(yè)單位主要包括：基礎(chǔ)教育單位，如中小學(xué)、幼兒園、托兒所等；中等教育單位，如各類中等專業(yè)學(xué)校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、中等師范學(xué)校、技工學(xué)校等；高等教育單位，如各類大專院校、獨立設(shè)置的研究生院 (部 )等；成人教育單位，