【正文】 中國建設(shè)報(bào) — PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制設(shè)計(jì) 發(fā)布時間： 20201205 新聞鏈接： 從目前 PPP 模式運(yùn)用的情況來看，最為成熟的主要是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如污水處理、供水、垃圾處理、燃?xì)獾刃袠I(yè)。這些行業(yè)大多涉及國計(jì)民生，合作期限往往都 比較長，大多在十幾年到 30 年不等。在這么長的合作期限內(nèi)，法律政策環(huán)境、市場情況等都會發(fā)生巨大的變化，項(xiàng)目要能真正順利推進(jìn)，并不容易。從大岳公司近 20 年數(shù)百個 PPP 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施效果較好的 PPP 項(xiàng)目往往都有完備而公允的項(xiàng)目協(xié)議作支撐，而且這些協(xié)議在風(fēng)險(xiǎn)及其分配機(jī)制的設(shè)計(jì)方面都做得比較到位和合理。 首先，要能識別出各種可能的風(fēng)險(xiǎn)。只有識別出了風(fēng)險(xiǎn)，才能談得上防范風(fēng)險(xiǎn)和解決問題。因此，項(xiàng)目協(xié)議擬定過程中，要充分考慮、反復(fù)斟酌，把各種風(fēng)險(xiǎn)都盡可能考慮到。例如，污水處理 BOT 項(xiàng)目就可能面臨建設(shè)成本超支、污水進(jìn)水 量不足、污水進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)、污水處理費(fèi)支付不及時、不可抗力、運(yùn)營成本超支等多種風(fēng)險(xiǎn)。不同類型的項(xiàng)目面臨的具體風(fēng)險(xiǎn)有很大差異，但就大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，歸納起來，幾乎都會面臨著服務(wù)量、服務(wù)價(jià)格、資本支出或運(yùn)營成本超支等方面的風(fēng)險(xiǎn)。 其次，要設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是要讓最有能力化解風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或各方共同分擔(dān)合適的風(fēng)險(xiǎn)。不同的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的設(shè)計(jì)有所不同。但不管是什么項(xiàng)目，最核心的一點(diǎn)就是要講求公允和平等互利，講求風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，誰也不要獨(dú)享利益，誰也不要牟取暴利，如此才能走 得長遠(yuǎn)。 盡管要實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)的完全預(yù)判和解析是非常困難的，但制定原則性的風(fēng)險(xiǎn)分配和解決機(jī)制是非常必要的。 從風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)來看，許多問題或新情況的出現(xiàn)，最終的結(jié)果都會引致資本性支出或運(yùn)營成本增加。因此，在項(xiàng)目協(xié)議簽訂前，從財(cái)務(wù)角度進(jìn)行分析判斷就顯得尤為重要，依據(jù)財(cái)務(wù)分析結(jié)果來提出原則性的風(fēng)險(xiǎn)分配和解決機(jī)制，以使得在出現(xiàn)問題或新情況時，企業(yè)能恢復(fù)到簽訂協(xié)議時可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)地位或財(cái)務(wù)狀況。 下面筆者就以國內(nèi)運(yùn)作較為成熟的污水處理項(xiàng)目為主，兼顧地鐵、供水等其他類型的項(xiàng)目來談?wù)劮?wù)量、服務(wù)價(jià)格、資本支出或運(yùn)營成本超 支等 3 大類主要風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制設(shè)計(jì)。 一是服務(wù)量的風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)。對于污水處理項(xiàng)目來說，服務(wù)量的風(fēng)險(xiǎn)主要是污水進(jìn)水量不足。這種風(fēng)險(xiǎn)涉及投資人的合理收益，一般由政府承擔(dān)。通常的做法是在協(xié)議中約定基本水量，如果實(shí)際進(jìn)水量達(dá)不到基本水量的，則按照基本水量付費(fèi)。但是在實(shí)際進(jìn)水量超出基本水量時，因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)按照基本水量獲得了合理回報(bào)，所以把超出部分作為超額水量處理，對污水處理價(jià)格予以打折。 對于地鐵項(xiàng)目而言，服務(wù)量的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為客流不足。在項(xiàng)目初期都會對客流進(jìn)行預(yù)估，但很難準(zhǔn)確。北京地鐵四號線 PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)了客流風(fēng)險(xiǎn)分 擔(dān)機(jī)制，即如果實(shí)際客流連續(xù) 3 年低于預(yù)期客流，政府要向特許公司進(jìn)行補(bǔ)償；如實(shí)際客流超過了預(yù)測的客流，特許公司有義務(wù)把獲得的利潤跟政府分享。 二是服務(wù)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)。污水項(xiàng)目在合作初期會約定污水處理價(jià)格，但這個價(jià)格如果 30 年不變 ,企業(yè)肯定要虧損。因此要設(shè)計(jì)合理的污水處理價(jià)格調(diào)整機(jī)制，主要針對運(yùn)營過程所涉及的電費(fèi)、藥劑費(fèi)、人工成本、稅率等因素的變化進(jìn)行調(diào)整，使得企業(yè)在相關(guān)因素發(fā)生變化的時候仍能獲得在合作期初預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)地位。 對于供水、地鐵等需要向用戶收費(fèi)的項(xiàng)目，企業(yè)向用戶提供服務(wù)或產(chǎn)品的價(jià)格是政府制定的，但這個 價(jià)格往往偏低，無法使企業(yè)獲得合理回報(bào)。因此，政府需要按照協(xié)議價(jià)格與企業(yè)進(jìn)行結(jié)算。在企業(yè)提供的實(shí)際服務(wù)量與基本服務(wù)量相當(dāng)?shù)那闆r下，當(dāng)中標(biāo)或協(xié)議價(jià)格大于政府定價(jià)時，則需要政府給予補(bǔ)貼；但如果實(shí)際服務(wù)量遠(yuǎn)大于基本服務(wù)量時，企業(yè)可能存在超額利潤，此時就需要與政府分享超額收益。北京地鐵四號線 PPP 項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定，如果實(shí)際平均人次票價(jià)低于協(xié)議的測算，市政府將就其差額給予特許公司作為補(bǔ)償；如果實(shí)際平均人次票價(jià)收入水平高于協(xié)議的測算，則特許公司需將差額的絕大部分返還給政府。 三是資本支出或運(yùn)營成本超支風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)。 資本支出或運(yùn)營成本超支風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)有很多，要注意區(qū)別對待。但總體來講，這類風(fēng)險(xiǎn)處理的基本原則就是?誰造成風(fēng)險(xiǎn)的就主要由該方承擔(dān)?。非企業(yè)自身原因造成的，大多數(shù)情況下應(yīng)該由政府和企業(yè)共同承擔(dān)。 具體而言，如果是由于企業(yè)自身經(jīng)營管理問題造成超支的，應(yīng)由企業(yè)自己承擔(dān)。但如果是因?yàn)榭陀^因素（如電費(fèi)、主要原材料價(jià)格、人工成本等上漲）導(dǎo)致成本超支的，則由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，這可以通過調(diào)價(jià)公式來解決，在公式設(shè)計(jì)上可以考慮一定程度范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)自擔(dān)，超出后的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。如果因國家和地方有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，對服務(wù) 標(biāo)準(zhǔn)、工藝技術(shù)等要求提高導(dǎo)致企業(yè)必須投入改造費(fèi)用或增加運(yùn)行成本的，這種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由雙方共同承擔(dān)（同樣是企業(yè)先自擔(dān)，超出部分由政府承擔(dān)）。 上述風(fēng)險(xiǎn)只是項(xiàng)目中可能涉及的部分風(fēng)險(xiǎn)而已，實(shí)際面臨的風(fēng)險(xiǎn)還可能更多。在實(shí)施過程中，還會有種種新的變化，有時候這種變化甚至是期初無法預(yù)料的。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時，遵守契約精神就顯得尤為重要，這時合作各方坐下來好好談，按照協(xié)議確定的基本原則進(jìn)行協(xié)商解決是很必要的，協(xié)調(diào)解決的結(jié)果通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議予以明確。 在這方面，北京多個污水處理項(xiàng)目的實(shí)踐可以提供借鑒。 2020 年北京市政府提高了污水 廠出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，造成 2020 年以前實(shí)施的多個污水處理 PPP 項(xiàng)目都需要進(jìn)行升級改造，由此導(dǎo)致資本性支出和運(yùn)營成本大幅增加，合作雙方均明確提出以原特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)和前提，簽訂新的補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議未涉及的，仍履行原協(xié)議的相應(yīng)條款，使得項(xiàng)目能繼續(xù)有效推進(jìn)。 □侯明 中國建設(shè)報(bào) — 一條無收費(fèi)機(jī)制道路的 PPP 實(shí)踐 發(fā)布時間： 20201219 新聞鏈接： 地方政府投資項(xiàng)目的分類中，國道、省道、市政道路均歸于無收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目。然而，這類道路能夠形成城際之間的聯(lián)絡(luò)線，對于新城、新區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展意義重大，往往屬于必須修建而且時間要求還比較急迫的。傳統(tǒng)上此類無收費(fèi)機(jī)制的道路由財(cái)政直接投資建設(shè)，或是通過 BT 的方式引入社會資金建設(shè)。 隨著 BT 模式暴露出的地方政府債務(wù)和工程質(zhì)量問題，該模式已為四部委發(fā)文禁止。在地方政府財(cái)力不足的情況下，如何合規(guī)地 引入社會資金解決此類無收費(fèi)項(xiàng)目的建設(shè)問題，成為項(xiàng)目中的難點(diǎn)。 筆者近期在一條國省道項(xiàng)目的建設(shè)模式中，針對該問題的解決首先做了以下嘗試： 一是?道路 土地開發(fā)?的模式。這需要將道路建設(shè)同沿線土地開發(fā)相結(jié)合，通過統(tǒng)一規(guī)劃布局道路的建設(shè)與沿線的土地開發(fā)，形成片區(qū)開發(fā)的項(xiàng)目包，通過土地開發(fā)的收入來平衡道路投資建設(shè)。這種模式比較類似于國內(nèi)香港、深圳、佛山等地在軌道交通建設(shè)中，將軌道交通項(xiàng)目結(jié)合沿線土地同步開發(fā)的做法。但是，在實(shí)踐中筆者發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目前期工作已經(jīng)基本完成，項(xiàng)目工程可研、初步設(shè)計(jì)已審批，施工圖設(shè)計(jì)已確定并正 在著手編制工程概算。項(xiàng)目前期工作已基本定型、邊界條件已確定，不具備統(tǒng)籌開發(fā)沿線土地的條件。 二是?道路 后期養(yǎng)護(hù)?的模式。由投資方成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)道路建設(shè)投資和后期養(yǎng)護(hù)服務(wù)，通過養(yǎng)護(hù)服務(wù)收入來回收建設(shè)投資。經(jīng)過測算分析發(fā)現(xiàn)，這種方式項(xiàng)目回收期長，投資人難以接受；并且，國省道的養(yǎng)護(hù)權(quán)歸屬省級的交通主管部門而不是地方政府，對承擔(dān)養(yǎng)護(hù)的主體也有資質(zhì)要求。地方政府授權(quán)投資人進(jìn)行道路養(yǎng)護(hù)在政策和資質(zhì)兩方面存在較大的困難。 前兩條路徑行不通的情況下，項(xiàng)目瞄準(zhǔn)了近期非常熱的 PPP（公私合作）模式，敏銳地意識到這將是一條 有效的解決途徑。但是，該條無收費(fèi)機(jī)制道路在 PPP 實(shí)踐探索過程中，仍遇到了以下的爭議和問題。 首先，地方政府內(nèi)部對 PPP 模式的認(rèn)定存在爭議。 PPP 作為新興的事物，本身在操作模式上就具有高度的靈活性。地方政府在?什么是 PPP?、? PPP 該如何做?這些問題上，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和政策依據(jù)，各部門對此各持己見，意見遲遲難以統(tǒng)一。在此期間，國家層面及時出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》兩個文件，對于 PPP 的認(rèn)定和政策導(dǎo)向逐漸明朗。文件指出 PPP作為政府和社 會資本合作的模式，其?實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)?，并且?政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定原則，使投資者有長期穩(wěn)定收益?。這堅(jiān)定并指明了地方政府推進(jìn) PPP 的方向，有利于進(jìn)一步的方案編制和落實(shí)。 其次， PPP 的初步市場測試效果不夠理想。該國省道 PPP 項(xiàng)目中，開展了初步的市場測試。初步的測試結(jié)果表明，投資人對 PPP 的合作模式很感興趣。但深入研討就發(fā)現(xiàn)，市場上建設(shè)主體的投資思路沿用的是工程代建、施工總承包、 BT 等建設(shè)模式，傾向于進(jìn)行?短平快?的投資，在 PPP 項(xiàng)目中高度看重建設(shè)施工環(huán)節(jié)，對于運(yùn)營和 經(jīng)營方面的認(rèn)識比較薄弱。對于運(yùn)營階段的風(fēng)險(xiǎn)高度敏感，難以接受較長的運(yùn)營期，或是對運(yùn)營提出高回報(bào)的要求。 相對地，央企、地方重點(diǎn)企業(yè)對 PPP 的認(rèn)識更加充分，有意愿進(jìn)行試點(diǎn)合作。 最后， PPP 項(xiàng)目中政府購買服務(wù)的方式途徑需要明確。國省道作為無收費(fèi)機(jī)制的交通項(xiàng)目，財(cái)政資金必須明確購買的是什么服務(wù)。 項(xiàng)目實(shí)踐中，吸收了軌道交通項(xiàng)目差額補(bǔ)貼和高速公路收費(fèi)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，在 PPP 方案中明確地提出，國省道項(xiàng)目提供的服務(wù)類似高速公路，實(shí)質(zhì)上是為通行車輛創(chuàng)造了便利的交通條件。市場投資人進(jìn)入的情況下，由于國省道項(xiàng)目并不針對車輛征收 通行費(fèi)用，地方政府可參考軌道交通項(xiàng)目給予補(bǔ)貼，以幫助項(xiàng)目形成經(jīng)營性的現(xiàn)金流。該補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)取決于兩個要素：通行的車流流量和項(xiàng)目的投資回收期。 國內(nèi)在國省道項(xiàng)目這類無收費(fèi)機(jī)制的交通項(xiàng)目中，尚缺乏采用 PPP 模式的先例。作為試點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合市場測試的初步結(jié)果，可以在 PPP 合作模式上，適度調(diào)整經(jīng)營期的期限，使投資人能夠在可接受的時限內(nèi)，達(dá)到退出條件。經(jīng)過經(jīng)濟(jì)測算，項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金額度處于財(cái)政可接受的范圍內(nèi)。同時補(bǔ)貼后，項(xiàng)目的總體投資收益率也基本達(dá)到了市場平均水平，受到市場投資人的高度認(rèn)可。 綜上，該項(xiàng)目國省道作為典型的無 收費(fèi)機(jī)制的交通項(xiàng)目，采用 PPP 模式解決了項(xiàng)目建設(shè)期的融資和后繼運(yùn)營服務(wù)的問題。管中窺豹地縱觀整個項(xiàng)目 PPP 方案，已經(jīng)觸及到公私合作下的項(xiàng)目公司治理、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、財(cái)政中長期預(yù)算制度改革等要點(diǎn)問題。 PPP 模式絕不僅僅是停留在融資層面的運(yùn)作，而是公私合作下的投資和管理模式創(chuàng)新，乃至貫通混合所有制、落實(shí)全面改革的重要配套措施。 □周良儀 中國建設(shè)報(bào) — 公共事業(yè)市場化之路反思 發(fā)布時間： 20200926 新聞鏈接： 2020 年 5月 5 日，由中國財(cái)政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會主辦的?中國 PPP 沙龍?第一期在北京成功舉辦。該期沙龍的主題為?北京地鐵四號線 PPP 項(xiàng)目（以下稱‘四號線項(xiàng)目’）經(jīng)驗(yàn)介紹?。 6月 9 日，以?泉州刺桐大橋 BOT 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)分享?為主題的第二期沙龍?jiān)俅纬晒εe辦。通過兩期沙龍討論，筆者了解到市場化項(xiàng)目一些成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，深切地體 會到在市政公用事業(yè)的改革過程中，無論成功或失敗的項(xiàng)目都是可貴的，是市場化事業(yè)走向成熟的必經(jīng)之路。 北京地鐵四號線項(xiàng)目是比較典型的成功案例。作為國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一個正式實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目，四號線項(xiàng)目對整個地鐵行業(yè)、公共事業(yè)行業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其以 PPP模式引入社會投資人，開軌道交通領(lǐng)域市場