【正文】 PPP項目操作流程及所涉法律文件 政府和社會資本合作模式（ “PublicPrivatePartnership”，簡稱 “PPP”），于二十世紀九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規(guī)劃、設計合理，管理規(guī)范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。 這里 的 社會資本 是指已建立 現代企業(yè)制度 的境內外 企業(yè)法人 ，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。 為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮(zhèn)化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出 “ 允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營 ” ，隨后國務院、財政部和國家發(fā)改委于 2020 下半年至2020 年期間密集發(fā)文，積 極推動 PPP 項目的實施， PPP 模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨 。 由于 PPP 項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現 PPP 項目全流程規(guī)范運作，如何明確、具體的規(guī)范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究 。 PPP 項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段， PPP 項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。 PPP 項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表： 一、項目識別階段 所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用 PPP 模式時，需綜合評價該項目就是否符合“ 投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目 ” 等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（ PPP 模式） 。 （一）項目發(fā)起 根據 PPP 項目發(fā)起方式的不同， PPP 項目包括政府發(fā)起、社會資本發(fā)起兩種方式 ， 以政府發(fā)起為主。 。 在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體 育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目； 在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。 在上述過程中，涉及到 PPP 項目中的第一個重要的法律文件 ——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：① 項目概況 ； ② 項目必要性 ； ③ 項目規(guī)劃 ； ④ 項目建設條件分析 ； ⑤ 項目投融資方案。 （二）項目篩選 財政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和 社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。 對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。 產出說明（ Output Specification），是指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水平等。 在上述過程中，涉及 法律文件是 ： 新建、改建 項目 ： ① 《項目可行性研究報告》 ； ②《項目產出說明》 ； ③ 《項目初步實施方案》 。 存量項目 ： ① 《存量公共資產的歷史資料》 ；② 《項目產出說明》 ；③ 《項目初步實施方案》。 (三 ) 物有所值評價 物有所值（ Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。 VFM 評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優(yōu)化。 物有所值評價包括定性評價和定量評價 。 現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。 應統(tǒng)籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為 “ 通過 ” 和 “ 未通過 ” 。 “ 通過 ” 的項目，可進行財政承受能力論證； “ 未通過 ” 的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用 PPP 模式。 定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效 率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。 全生命周期（ Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。 公共部門比較值（ Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留 風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。 開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或 PPP 中心）應會同行業(yè)主管部門，明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或 PPP 中心）應會同行業(yè)主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為采用 PPP 模式的決策依據。 定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標?？筛鶕唧w情況 設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。 全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現長期、充分整合。 風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。 績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數 量、質量和效率為導向的績效標準和監(jiān)管機制，是否落實節(jié)能環(huán)保、支持本國產業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創(chuàng)新。 潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。 政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優(yōu)化服務、依法履約、行政監(jiān)管和項目執(zhí)行管理等能力。 可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。 在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為 80%，其中任一指標權重一般不超過 20%；補充評價指標權重為 20%，其中任一指標權重一般不超過 10%。 每 項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為 100~8 80~6 60~4 40~2 20~0 分。項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業(yè)主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。 定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業(yè)、工程技術、項目管理和法律方面專家等。 專家在充分討論后按評價指標逐項打分，按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業(yè)主管部門根據 專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在 60 分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。 定量評價是在假定采用 PPP 模式與政府傳統(tǒng)投資方式產出績效相同的前提下，通過對 PPP 項目全生命周期內政府方凈成本的現值（ PPP 值）與公共部門比較值（ PSC 值）進行比較，判斷 PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。 PPP 值可等同于 PPP 項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔 2020〕 21 號 ）及有關規(guī)定測算。 PSC 值是以下三項成本的全生命周期現值之和： 參照項目的建設和運營維護凈成本； 競爭性中立調整值； 項目全部風險成本。 參照項目可根據具體情況確定為： 假設政府采用現實可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實施的、與 PPP 項目產出相同的虛擬項目； 最近五年內，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實施的、與 PPP 項目產出相同或非常相似的項目。 建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值 ，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。 運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與 PPP 項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。 競爭性中立調整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP 模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。 項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本 ，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔 2020〕 21 號）第二十一條及有關規(guī)定測算。 政府自留風險承擔成本等同于 PPP 值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在 PSC 值與 PPP 值比較時可對等扣除。 用于測算 PSC 值的折現率應與用于測算 PPP 值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔 2020〕 21 號）第十七條及有關規(guī)定測算。 PPP 值小于或等于 PSC 值的，認定為通過定量評價； PPP 值大于 PSC 值的，認定為未通過定量評價。 項目本 級財政部門（或 PPP 中心）會同行業(yè)主管部門，在物有所值評價結論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳 PPP 綜合信息平臺。 物有所值評價報告內容包括： 項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、 PPP 運作方式、風險分配框架和付費機制等。 評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的 PSC 值、 PPP 值的測算依據、測算過程和結果等。 評價結論，分為 通過 和 未通過 。 附件。通常包括（初步）實施方案、項目 產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、 PPP 項目合同、績效監(jiān)測報告和中期評估報告等。 在上述過程中，涉及 的法律文件是 ： 《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括 ： ① 物有所值定性分析 ； ② 物有所值定量分析 ； ③ 物有所值評價結論。 （四）財政承受能力論證 財政承受能力論證是指識別、測算 PPP 項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規(guī)范 PPP 項目財政 支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續(xù)發(fā)展。 財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制 PPP 項目財政支出規(guī)模。 財政承受能力論證的結論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。未通過論證的項目，則不宜采用 PPP 模式。 財政承受能力論證首先要進行責任識別。 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權 投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。 風險承擔支出責