【正文】 深圳財(cái)政體制改革的思考 □ 古益強(qiáng) 一、改革現(xiàn)行財(cái)政體制的緊迫性 深 圳 作 為 中 國 經(jīng) 濟(jì) 體 制 改 革 的 窗 口 ，市 場 經(jīng) 濟(jì) 體 制已 初 步 形 成 ，財(cái) 政 體 制 及 政 策 也 逐 步 從 過 去 的 完 全 計(jì) 劃經(jīng) 濟(jì) 模 式 向 適 應(yīng) 市 場 經(jīng) 濟(jì) 體 制 的 要 求 轉(zhuǎn) 變 ，在 促 進(jìn) 社 會(huì)和 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 中 起 到 重 要 的 作 用 。然 而 ，深 圳 現(xiàn) 行 的 財(cái) 政政策和體制還有諸多問題值得探討。 （一）財(cái)政體制過于集中，地方缺乏自主權(quán) 1994 年 1 月起，深圳和全國一樣實(shí)行了分稅制，財(cái) 政 收 入 結(jié) 構(gòu) 發(fā) 生 很 大 的 變 化 。中 央 稅 全 部 上 交 中 央 以后 ， 深 圳 市 的 收 入 減 少 將 近 20 個(gè) 億 。 深 圳 市 的 財(cái) 政 收入 主 要 靠 地 方 稅 收 。但 是 ，現(xiàn) 有 的 地 方 稅 收 的 立 法 權(quán) 和減 免 權(quán) 都 高 度 集 中 在 中 央 ，地 方 無 權(quán) 根 據(jù) 實(shí) 際 情 況 調(diào) 整稅 率 和 稅 種 ，調(diào) 動(dòng) 不 了 地 方 的 積 極 性 。分 稅 制 后 ，上 繳中 央 收 入 的 比 例 增 大 ，深 圳 市 可 支 配 的 財(cái) 力 減 少 ，與 建設(shè)需要資金之間的矛盾更加突出。 （二）現(xiàn)行稅收體制與香港的稅制存在差距 特 區(qū) 的 財(cái) 政 稅 收 體 制 與 內(nèi) 地 體 制“ 一 刀 切 ”的 政 策 ，使 體 制 回 到 計(jì) 劃 經(jīng) 濟(jì) 的 模 式 上 ，比 較 突 出 的 是 深 圳 市 財(cái)政 運(yùn) 行 體 制 、稅 收 政 策 和 稅 收 管 理 方 式 都 難 以 適 應(yīng) 國 際城市運(yùn)作中經(jīng)濟(jì)分工和商品交換的要求。 深 圳 市 的 內(nèi) 資 企 業(yè) 中 50%都 有 出 口 業(yè) 務(wù) ，占 企 業(yè) 總數(shù) 70%的外資企業(yè)的 產(chǎn) 品 大 部 分 外 銷 。 從 1985 年起，政 府 為 了 鼓 勵(lì) 出 口 ，增 加 外 匯 收 入 和 外 匯 儲(chǔ) 備 ，開 始 實(shí)行 國 際 通 用 的 出 口 退 稅 辦 法 ，為 深 圳 市 的 企 業(yè) 和 地 方 財(cái)政 積 累 了 資 金 。而 現(xiàn) 行 的 稅 收 制 度 規(guī) 定 ，享 有 出 口 退 稅政 策 的 產(chǎn) 品 ，實(shí) 行 先 征 后 退 ，并 且 出 口 退 稅 的 比 例 一 再調(diào) 低 ，使 企 業(yè) 的 出 口 成 本 加 大 ，加 上 國 際 市 場 競 爭 激 烈 ，換 匯 成 本 提 高 ，一 些 經(jīng) 營 外 貿(mào) 業(yè) 務(wù) 的 企 業(yè) 因 產(chǎn) 品 國 內(nèi) 已交 稅 ，出 口 又 少 退 稅 ，經(jīng) 營 出 現(xiàn) 嚴(yán) 重 困 難 。又 因 交 稅 與退 稅 之 間 的 時(shí) 間 差 距 ，有 些 企 業(yè) 遲 遲 拿 不 到 退 稅 款 ，占用 資 金 過 多 ，造 成 成 本 上 升 。許 多 外 資 企 業(yè) 嚴(yán) 重 虧 損 而停止外貿(mào)業(yè)務(wù)。 外 商 投 資 企 業(yè) 出 口 退 稅 規(guī) 定 有 失 公 平 ，也 影 響了企業(yè)出口貿(mào)易的積極性 現(xiàn) 行 政 策 規(guī) 定 ，外 商 投 資 企 業(yè) 自 產(chǎn) 的 出 口 產(chǎn) 品 可 免征 最 后 一 道 環(huán) 節(jié) 的 增 值 稅 ，但 對 以 前 環(huán) 節(jié) 已 征 收 的 增 值稅 和 消 費(fèi) 稅 則 不 予 退 還 。這 種 做 法 無 疑 變 相 取 消 了 外 商投 資 企 業(yè) 自 產(chǎn) 產(chǎn) 品 出 口 的 自 主 權(quán) ，造 成 許 多 外 商 企 業(yè) 自產(chǎn) 產(chǎn) 品 不 按 比 例 外 銷 ，而 向 國 內(nèi) 傾 銷 的 后 果 是 沖 擊 了 國內(nèi)同類行業(yè)的生產(chǎn)。 （三）財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展 由 深 圳 所 處 的 特 殊 位 置 決 定 ， 設(shè) 在 深 圳 市 的 海 關(guān) 、邊 檢 、口 岸 等 機(jī) 構(gòu) 代 表 中 央 執(zhí) 行 任 務(wù) ，但 是 有 些 費(fèi) 用 開支 卻 要 由 地 方 財(cái) 政 承 擔(dān) 。 據(jù) 1992 年 口 岸 業(yè) 務(wù) 統(tǒng) 計(jì) ， 深圳 口 岸 出 境 人 數(shù) 占 全 國 的 %， 汽 車 貨 運(yùn) 量 占 全 國 的%，貨 物 運(yùn) 輸 噸 位 占 全 國 的 %。約 2/3 的 運(yùn) 力 、運(yùn) 量 是 為 其 他 省 市 服 務(wù) 的 。這 表 明 深 圳 口 岸 不 僅 為 本 地經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 服 務(wù) ，同 時(shí) 也 是 國 家 南 大 門 的 重 要 口 岸 ，主 要是 為 全 國 服 務(wù) 的 口 岸 。特 區(qū) 建 立 以 來 ，盡 管 中 央 財(cái) 政 曾對 深 圳 市 口 岸 投 資 億 元 ， 但 只 占 總 投 資 的 %，其 余 部 分 主 要 通 過 地 方 財(cái) 政 投 入 和 地 方 自 籌 資 金 解 決 ，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。 上 述 問 題 的 存 在 ， 既 有 理 論 上 強(qiáng) 調(diào) 集 中 統(tǒng) 一 的 影響 ，也 有 體 制 運(yùn) 行 中 經(jīng) 濟(jì) 變 化 不 確 定 性 因 素 的 制 約 ，還有實(shí)踐中對中央關(guān)于特區(qū)政策理解不完整所產(chǎn)生的差距 。所 有 這 些 ，都 對 深 港 銜 接 形 成 了 阻 滯 。因 此 進(jìn) 一 步改革現(xiàn)行財(cái)政稅收體制已勢在必行。 二、深圳財(cái)政體制改革的基本原則和目標(biāo) 香 港 回 歸 后 ，深 圳 地 處 不 同 社 會(huì) 制 度 的 交 接 點(diǎn) ，其經(jīng) 濟(jì) 模 式 和 財(cái) 政 體 制 應(yīng) 體 現(xiàn) 出 銜 接 地 帶 的 獨(dú) 特 性 ，既 不能完全按現(xiàn)行國內(nèi)的模式，也不能照搬香港的經(jīng)濟(jì)模式 。應(yīng) 學(xué) 習(xí) 和 借 鑒 國 際 上 成 功 的 經(jīng) 驗(yàn) 和 做 法 ，中 央 應(yīng) 給深 圳 經(jīng) 濟(jì) 特 區(qū) 一 定 的 特 殊 經(jīng) 濟(jì) 政 策 ，在 財(cái) 政 體 制 上 盡 快與 香 港 的 體 制 銜 接 ，既 有 自 主 權(quán) ，又 體 現(xiàn) 中 間 地 帶 的 特色。深圳財(cái)政體制的設(shè)想應(yīng)遵循以下原則： ，進(jìn)一步發(fā)揮窗口和試驗(yàn)場作用 在 中 央 政 府 的 宏 觀 政 策 指 導(dǎo) 調(diào) 控 下 ，允 許 特 區(qū) 結(jié) 合地 方 實(shí) 際 行 使 財(cái) 政 管 理 的 自 主 權(quán) 。既 要 服 從 中 央 統(tǒng) 一 管理的方針，又要有利于鞏固和發(fā)展特區(qū)經(jīng)濟(jì)。 ，合理調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系 對 于 已 經(jīng) 出 臺 的 優(yōu) 惠 經(jīng) 濟(jì) 政 策 要 繼 續(xù) 實(shí) 行 ，充 分 考慮到深圳的特殊性，保持經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的持續(xù)穩(wěn)定 ，要 有 利 于 兩 地 經(jīng) 濟(jì) 的 平 穩(wěn) 銜 接 ，不 能 與 內(nèi) 地 一 樣 搞“ 一 刀 切 ”。 活 善 變 ，財(cái) 政 政 策 隨 經(jīng) 濟(jì) 情 況 的 變 化 適 當(dāng) 調(diào) 整 要 處 理 好 稅 收 固 定 性 與 靈 活 性 的 關(guān) 系 ，對 稅 制 實(shí) 施中反映出來的帶有普遍性的問題要及時(shí)修正，適時(shí)調(diào)整，處理好效益原則與公平稅賦的關(guān)系。 ，增加財(cái)政收入 財(cái) 政 稅 收 政 策 的 制 定 要 處 理 好 增 收 與 開 源 關(guān) 系 ，給企 業(yè) 以 活 力 ，促 進(jìn) 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 。不 能 將 企 業(yè) 卡 得 過 緊 ，要廣辟財(cái)源，不能搞“竭澤而漁”。 根 據(jù) 以 上 原 則 ，深 港 財(cái) 政 銜 接 的 總 體 目 標(biāo) 是 ：努 力發(fā) 展 深 圳 經(jīng) 濟(jì) ，財(cái) 政 稅 收 工 作 要 按 深 圳 市 國 民 經(jīng) 濟(jì) 和 社會(huì) 發(fā) 展 計(jì) 劃 的