【正文】 旅游調(diào)查報(bào)告 第一篇：旅游調(diào)查報(bào)告 2021 年中國大陸被世界旅游組織 (WTO/OMT)評(píng)為世界第五大旅游目的地。根據(jù)世界旅游與旅行理事會(huì)（ WTTC）《旅游與旅行行業(yè)對(duì)就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的影響》報(bào)告預(yù)測(cè)， 2021 年中國的總體旅游直接或間接將創(chuàng)造 萬份工作， 12736 億元人民幣的國內(nèi)生產(chǎn)總值，占總 GDP的 %。旅游作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益凸現(xiàn)。這些成績(jī)都是在旅游體制不斷改革和市場(chǎng)開放的條件下取得的。是否景區(qū)不交給企業(yè)管理就可以得到較好的保護(hù)？景區(qū)作為旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的核心部分，具有雙重屬性。從景區(qū)的旅游屬性來說，它 是一種商品，需要進(jìn)入市場(chǎng)，體現(xiàn)價(jià)值，追求利益最大化；而從景點(diǎn)的自然屬性來看，它是大自然賜給人類的一種寶貴資源，不可再生，容易遭到破壞，需要得到較好的保護(hù)，尤其是世界遺產(chǎn)地的景區(qū)。因此，處理好旅游開發(fā)與景區(qū)保護(hù)便是擺在人們面前的重要問題。近年來，關(guān)于泰山索道的爭(zhēng)議、張家界百丈崖觀光電梯的叫停、曲阜的水洗孔廟以及武當(dāng)山遇真宮的失火等無不引起理論界和高級(jí)管理層的嚴(yán)重關(guān)注。去年 1 月 7日結(jié)束的全國建設(shè)工作會(huì)議上提出：風(fēng)景名勝區(qū)不能交給企業(yè)管理，不能以委托經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理和資源保護(hù) 監(jiān)管的職責(zé)交給企業(yè)承擔(dān)。是否景區(qū)不交給企業(yè)管理就可以得到較好的保護(hù)？這是一個(gè)耐人尋思的問題。難道泰山索道、張家界百丈崖觀光梯的建設(shè)不需要經(jīng)過政府的權(quán)力部門批準(zhǔn)？?jī)H僅是企業(yè)追求企業(yè)利益最大化的結(jié)果？制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理告訴我們：結(jié)果是由制度產(chǎn)生出來的。要處理好景區(qū)的旅游開發(fā)與保護(hù)問題：先決條件是要有一個(gè)好的管理經(jīng)營(yíng)體制。風(fēng)景名勝區(qū)管理經(jīng)營(yíng)體制三種模式孰優(yōu)？目前，我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理經(jīng)營(yíng)體制可歸納為三種模式：第 一、政府專營(yíng)的管理經(jīng)營(yíng)模式。這種模式的特點(diǎn)是由政府成立的機(jī)構(gòu)對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。實(shí)行財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支 。這種模式可能產(chǎn)生的弊病是： 政府可能將景區(qū)作為搖錢樹。特別是一些落后的地區(qū)，景區(qū)是政府的吃飯財(cái)政來源，根本不可能有余錢用來對(duì)景區(qū)的保護(hù)和開發(fā)。 經(jīng)營(yíng)管理上，由于所有者缺位，沒有人對(duì)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)效益負(fù)責(zé)。導(dǎo)致人浮于事，效益低下，或內(nèi)部人吃光，或成為接待景區(qū)。筆者曾到某省一個(gè)著名的風(fēng)景區(qū)，據(jù)介紹該風(fēng)景區(qū)當(dāng)年接待游客 20 萬人，可真正收到門票的才 2 萬人。第 二、租賃、承包或賣斷的模式。這種模式的最大特點(diǎn)是，用租賃或承包模式，政府可能不需要通過太多努力就可以收到比自己經(jīng)營(yíng)還要多的收入。 賣斷模式則可以一次性收到比較多的錢用予解決政府的財(cái)政困難。但這種模式將帶來以下問題： 可能導(dǎo)致國有資源價(jià)格低估。風(fēng)景區(qū)的價(jià)值是通過經(jīng)營(yíng)者的努力來實(shí)現(xiàn)的，經(jīng)營(yíng)好了可以價(jià)值無限，經(jīng)營(yíng)不善可能貶值甚至導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者虧損。因此，在租賃或賣斷時(shí)，以什么標(biāo)準(zhǔn)做價(jià)是一件很困難的事。容易導(dǎo)致灰箱操作使國有資產(chǎn)流失。 名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性和管理的繼承性。而承包經(jīng)營(yíng)者或者買斷者可能不懂經(jīng)營(yíng)管理規(guī)律，缺少經(jīng)營(yíng)管理人才，缺少對(duì)景區(qū)歷史的了解和對(duì)發(fā)展的前瞻性。對(duì)景區(qū)進(jìn)行掠奪性的經(jīng)營(yíng)開發(fā)，經(jīng)營(yíng)效益上的短期 行為，導(dǎo)致對(duì)景區(qū)的嚴(yán)重破壞。 景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理牽涉到方方面面的利益關(guān)系，它需要各個(gè)方面的配合才能進(jìn)行。有政府的各職能部門，景點(diǎn)所在地居民，旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的其它企業(yè)，如旅行社、酒店、車隊(duì)等。只要有一個(gè)方面關(guān)系沒有協(xié)調(diào)好，都可能導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)失敗。因此，承包或買斷者作為個(gè)體的經(jīng)營(yíng)者協(xié)調(diào)能力有限，成功的例子很少。第 三、用現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)景區(qū)模式。這種模式的做法是：景區(qū)以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)做價(jià)，吸收其它經(jīng)營(yíng)成份，組成多元化經(jīng)濟(jì)成份的股份公司。用現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。這種模式的最大特點(diǎn)是： 將景 區(qū)的經(jīng)營(yíng)與管理分開。所謂景區(qū)的管理是指制訂景區(qū)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)方案審批和資源保護(hù)監(jiān)管三項(xiàng)職能。而景區(qū)的經(jīng)營(yíng)是指以效益最大化為目的的景區(qū)經(jīng)營(yíng)行為。包括游客服務(wù)、景點(diǎn)維護(hù)和市場(chǎng)營(yíng)銷。作為政府派出部門的景區(qū)管理委員會(huì)或管理局，只負(fù)責(zé)制訂景區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)方案審批和資源保護(hù)監(jiān)督實(shí)施的管理職能。而景區(qū)的游客服務(wù)、景點(diǎn)維護(hù)和市場(chǎng)營(yíng)銷則交由現(xiàn)代企業(yè)制度建立起來的公司來負(fù)責(zé)。這樣一來，管理者職責(zé)清楚，執(zhí)行有效，經(jīng)營(yíng)者以市場(chǎng)為導(dǎo)，效益更好。這種模式為旅游開發(fā)和景區(qū)保護(hù)提供了一個(gè)切實(shí)有效的制度保證。 以專營(yíng)權(quán)有償出 讓的形式，有效地避免國有資源的流失。特許經(jīng)營(yíng)對(duì)一些具有壟斷性質(zhì) 的行業(yè)是一個(gè)行之有效的方法。景區(qū)經(jīng)營(yíng)需要專營(yíng)，否則就會(huì)出現(xiàn)混亂而無法管理。政府通過有償出讓專營(yíng)權(quán)，既可以保證國家收入，又可以通過專營(yíng)權(quán)的收回或出讓來約束經(jīng)營(yíng)者的行為，保證政府對(duì)景區(qū)的絕對(duì)控制。以武夷山為例， 1999 年武夷山景區(qū)以國有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作價(jià)入股，占總股本的 51%。吸收民營(yíng)資本和內(nèi)部職工以現(xiàn)金入股占總股本的 49%。發(fā)起設(shè)立武夷山旅游發(fā)展股份有限公司。景區(qū)管委會(huì)以營(yíng)業(yè)收入的 50%上繳政府作為景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)，將景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給公司。 以下是公司營(yíng)業(yè)收入以及上繳專營(yíng)權(quán)費(fèi)情況：年度營(yíng)業(yè)額上繳專營(yíng)權(quán)費(fèi) 1999 年 4000 萬元未上繳 2021 年 7000 萬元 3500 萬元 2021年 8500 萬元 4250 萬元 2021 年 11000 萬元 5500 萬元 2021 年（非典影響） 9000 萬元 4500 萬元以上說明，隨公司營(yíng)業(yè)額增加，政府的專營(yíng)權(quán)收入也按比例增加。如果加上稅收，政府的財(cái)政收入比原來自己經(jīng)營(yíng)高出幾倍。 這種模式有利于旅游開發(fā)和資源保護(hù)。將景區(qū)管理與經(jīng)營(yíng)職能分開，作為專司管理職能的管委會(huì)，將不必為經(jīng)營(yíng)效益操心，因而可以實(shí)行嚴(yán)格的管理。作為經(jīng)營(yíng)者，必須 嚴(yán)格按規(guī)劃建設(shè)，在保護(hù)的前提下經(jīng)營(yíng)。武夷山景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理可供借鑒仍以武夷山景區(qū)為例來說明：公司成立后將所募資金四千多萬元用于保護(hù)和開發(fā)閩北古窯遺址 ——遇林亭窯址。完成了景區(qū)因資金問題一直未能實(shí)施的規(guī)劃，取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。由于公司產(chǎn)權(quán)明晰，法人治理結(jié)構(gòu)健全，經(jīng)營(yíng)效益良好，為景區(qū)進(jìn)一步的保護(hù)和開發(fā)，提供了一個(gè)良好的融資平臺(tái)。2021 年公司拆資 3 個(gè)億，進(jìn)行武夷山世界遺產(chǎn)二期保護(hù)工程。包括：拆遷安置居民 800 多戶、修環(huán)景區(qū)公路 35 公里、購買歐Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保觀光車 60 部。項(xiàng)目建成后將根本上解除主景區(qū)內(nèi)居民居住和過 境車輛橫穿主景區(qū)造成的污染問題。既提高了景區(qū)的安全性和旅游舒適度，也提高了景區(qū)的經(jīng)營(yíng)效益。從以上三種經(jīng)營(yíng)管理模式，我們可以清楚看到：景區(qū)資源保護(hù)與旅游開發(fā)可以是相輔相成的關(guān)系，只強(qiáng)調(diào)保護(hù)，不考慮旅游發(fā)展，保護(hù)也將變成無源之水；而過渡開發(fā)，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，必將對(duì)景區(qū)資源造成破壞，不可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)旅游開發(fā)與資源保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于體制的創(chuàng)新，任何企圖回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)營(yíng)管理模式的做法，將注定要失敗的。 奉化溪口旅游景區(qū)管理體制改革的一次 嘗試 浙江寧波奉化溪口旅游區(qū)的管理體制是 一種黨政合一的體制，具有行政職能， 屬副市（縣）級(jí)別，命名為溪口風(fēng)景區(qū)黨的工作委員會(huì)、溪口風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)。溪口蘊(yùn)藏著高品位的極其豐富的旅游資源。如“天下五山十剎”之一的雪竇 資圣禪寺、“日月掛天柱”的妙高臺(tái)等，但由于過去旅游區(qū)管理體制的不順，嚴(yán) 重影響景區(qū)管理力度和開發(fā)建設(shè)力度，使溪口潛在的資源優(yōu)勢(shì)未能及時(shí)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，旅游業(yè)綜合效應(yīng)的發(fā)揮受到一定程度制約。 在由溪口、雪竇山、亭下湖三個(gè)景系組成的風(fēng)景區(qū)內(nèi)，過去有溪口鎮(zhèn)政府、 風(fēng)景區(qū)旅游管理局、奉化水管局這三個(gè) 行政機(jī)構(gòu)共同參與管理，風(fēng)景點(diǎn)也