【正文】 中國最大的管理資源中心 第 1 頁 共 47 頁 摘要信息 本文以翔實資料分析比較了香港與上海的非營利機構(gòu)興起發(fā)育的歷史及現(xiàn)狀，提出 兩地非營利組織發(fā)展中定位、市場效率與志愿精神、非營利組織與政府與市場的關(guān)心等等帶有共性的問題 滬港非營利組織比較研究報告 中國社會科學(xué)院社會學(xué)所社會政策研究中心課題組 1楊團執(zhí)筆 近 20 年來，世界各國的非營利組織大批涌現(xiàn)，據(jù)美國學(xué)者塞拉蒙（ ）研究，全球出現(xiàn)了一場“結(jié)社的革命” 2。其主要標(biāo)志是在世界各國涌現(xiàn)出一大批民間非營利組織。 所謂非營利組織是指運作目標(biāo)完全是為了公益和慈善的目的，其凈收入不能用于私人受惠的一類組織。在美國，又稱為合法免稅機構(gòu)，即機構(gòu)可以免交所得稅并可接受免稅的捐贈。美國在 60 年代以后出現(xiàn)的民間非營利機構(gòu)現(xiàn)已占到民間組織總量的絕大部分。法國在 60 年代平均每年在冊的民間組織有 萬個， 到 80 年代中期 , 每年在冊的民間組織高達 5 萬多個。意大利有 40%的民間組織成立 1997 年以后。拉丁美洲大部分非營利組織成立于 1975 年以后。東亞地區(qū)本來屬于非營利事業(yè)不甚發(fā)達的地方，但在過去十幾年里，日本、香港、臺灣、新加坡、韓國的 民間組織數(shù)量都急劇增加。 3誕生于 80 年代初期的中國非營利組織，在最近 10 年也加入了世界性的大發(fā)展潮流。據(jù)民政部門統(tǒng)計 ， 1997 年末，全國登記注冊的社團組織有 181313 個 , 社會福利院 1303 個，城鎮(zhèn)社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施 133253 個，其中社區(qū)服務(wù)中心 5113個。農(nóng)村有 17795 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社會辦養(yǎng)老機構(gòu) 31968 個。 4 本研究報告通過分析比較滬港兩地非營利組織長生和發(fā)展的背景，制度模式的基本取向和特征，組織化的功能和結(jié)構(gòu)，以及管理方式，提出兩地存在的共性問題加以探討。 一、兩地非營利 組織發(fā)展概況 1課題組負責(zé)人：楊團；成員：孫炳耀、朱又紅；本文執(zhí)筆：楊團。本文發(fā)表于《社會福利社會化：上海與香港社會福利比較研究》楊團主編，華夏出版社， 2020 年 , The Global Associational Revolution: The Rice of the Third Sector on The World Scene. Occasional Paper 15. Baltimore: Institute for Policy Studies. Johns Hopkins University, p. l 3 轉(zhuǎn)引自王紹光 ,多元與統(tǒng)一 第三部門國際比較研究 ,浙江人民出版社 4 中國民政統(tǒng)計年鑒 (1998) 中國最大的管理資源中心 第 2 頁 共 47 頁 1. 香港 香港早期社會福利主要依靠當(dāng)?shù)卮壬茩C構(gòu)運作和海外的資金資助，政府一直采取不干預(yù)政策。這為慈善的發(fā)展留下了巨大的空間，致使慈善機構(gòu)一直承擔(dān)著主要的社會保障責(zé)任。 1959年，社會福利署成立，政府自此介入福利事業(yè)。 70 年代以后，政府才明確了要承擔(dān)對于社會福利的承擔(dān)責(zé)任。香港的社會福利是以服務(wù)為主，而推行服務(wù)的方式并非由政府包攬，而是官款民營，政府負責(zé)規(guī)劃、政策，提供經(jīng)費、進行服務(wù)監(jiān)督，并負責(zé)提供社會保障和緊急救援服務(wù)，由非政府的非營利組織承擔(dān)大部分社會服務(wù)。 70 年代以前，香 港社會福利事業(yè)發(fā)展的資金主要來自慈善捐獻尤其是海外包括來自聯(lián)合國、西方國家、外國宗教團體、海外華僑以及臺灣當(dāng)局的捐助，它們構(gòu)成了香港慈善事業(yè)財政的重要來源甚至是主要來源。當(dāng)時，華人傳統(tǒng)的慈善觀念和宗教團體均發(fā)揮了重要的作用 ,是推動了香港社會服務(wù)觀念和制度規(guī)范建立的主要力量。由于政府的介入和影響，香港的慈善事業(yè)開始脫離傳統(tǒng)形象而逐漸成為社會整體福利服務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分。其中的變化包括： ? 慈善事業(yè)傳統(tǒng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)開始動搖，即社會捐獻占慈善或志愿機構(gòu)財政的份額 不斷下降，而政府撥款逐漸成為慈善事業(yè)或志愿服務(wù)機構(gòu)的 主要經(jīng)濟來源。 ? 慈善機構(gòu)或志愿機構(gòu)不再各自為政，而是在政府的客觀主導(dǎo)下形成一個整體， 為市民提供著各種服務(wù)，其中多數(shù)機構(gòu)參加了香港社會服務(wù)聯(lián)會，或者成為香港公益金會員機構(gòu)等，開始樹立整體的形象。 ? 慈善事業(yè)已經(jīng)由傳統(tǒng)的道德救濟事業(yè)逐漸轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化的社會公益事業(yè)，現(xiàn)代 化的效率觀念和市場觀念開始進入慈善組織。傳統(tǒng)慈善觀念和宗教教義的影響日漸式微，不僅來源于教會團體的慈善或公益性資助減少，而且多數(shù)有宗教背景的機構(gòu)內(nèi)部已發(fā)生變化，不再強調(diào)員工的宗教信仰背景而是更看重員工的職業(yè)資格。機構(gòu)的員工大都不再是宗教信徒。 ? 慈 善工作的內(nèi)容從早期的食物救助、簡單醫(yī)療救助發(fā)展到全方位地為需要社會 幫助的人提供多種服務(wù)等。無論服務(wù)的項目、內(nèi)容還是服務(wù)的對象、范圍及服務(wù)的層次，均得到迅速發(fā)展。慈善事業(yè)實際上已經(jīng)跨越了傳統(tǒng)階段而進入現(xiàn)代發(fā)展階段，甚至在客觀上成為政府與民間事業(yè)的結(jié)合體，推動香港形成社會福利的整體格局。 香港是典型的小政府、大社會地區(qū)，政府機構(gòu)少而精，社會中間層卻很龐大。慈善機構(gòu)與志愿團體有 300 多家，構(gòu)成了一個遍布全港的社會服務(wù)體系，在很大的程度上支撐著香港社會的正常運轉(zhuǎn)。在各類慈善機構(gòu)中，以社會福利機構(gòu)為主。這些機構(gòu)所從 事的社會福利工作被分為九個 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 47 頁 大類 322 個項目，這九大類是：社區(qū)發(fā)展、家庭及兒童服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、過犯及釋囚服務(wù)、學(xué)齡兒童及青年服務(wù)、長期病患者服務(wù)、其他服務(wù)對象服務(wù)、輔導(dǎo)服務(wù)。另外香港還有為數(shù)眾多的休閑和聯(lián)誼俱樂部、中心組織、工會、商會、專業(yè)團體、宗教組織、私立學(xué)校等服務(wù)機構(gòu)。在香港最有影響的慈善機構(gòu)除了香港公益金、東華三院、保良局之外， 還有香港明愛醫(yī)院、香港救世軍、仁愛堂、香港善導(dǎo)會、香港童軍總會、香港青年協(xié)會、香港基督教女青年會、香港宣明會、香港樂施會、香港家庭福利會、伸手助人協(xié)會、博愛醫(yī)院、 仁濟醫(yī)院等。 根據(jù)這些機構(gòu)所肩負的職責(zé)，可以劃分為協(xié)調(diào)機構(gòu)、募捐機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)。其中：協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔(dān)著協(xié)調(diào)募捐機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)和政府機構(gòu)的職責(zé)，其本身既不直接募集善款，亦很少直接面向市民提供服務(wù)，而是作為慈善機構(gòu)的群體代言人發(fā)揮作用，如香港社會服務(wù)聯(lián)會；募捐機構(gòu)則專門肩負著為慈善事業(yè)募集善款的職責(zé)，其本身亦不直接提供慈善服務(wù)項目，而是為各服務(wù)機構(gòu)解決籌款的困難，如香港公益金；服務(wù)機構(gòu)一般不直接募捐，而是以提供各種慈善性的服務(wù)為己任，它們是慈善事業(yè)體系中的主體力量，絕大多數(shù)慈善機構(gòu)均屬于此類機構(gòu)。此外，還 有少數(shù)慈善團體如東華三院等則身兼募捐機構(gòu)與服務(wù)機構(gòu)的雙重角色，但仍然是以服務(wù)為主。因此，從職責(zé)角度分類，香港地區(qū)慈善機構(gòu)是以慈善服務(wù)機構(gòu)為主體的。 根據(jù)這些機構(gòu)的社會化程度，可以劃分為完全獨立型的慈善機構(gòu)和企業(yè)附設(shè)的慈善機構(gòu)，它們雖然都是經(jīng)過注冊且具有法人地位的團體，但前者完全獨立，其財政依靠政府資助和社會捐獻，而后者則往往與有關(guān)企業(yè)密不可分，其財政往往依靠所依附的企業(yè)。完全獨立型的慈善機構(gòu)無論在數(shù)量、服務(wù)及影響方面，均在香港慈善系統(tǒng)中占主體地位；企業(yè)附設(shè)的慈善機構(gòu)占有很重要的地位，如香港上海匯豐銀 行慈善基金會具有相當(dāng)?shù)膶嵙?。上述兩類慈善機構(gòu)各憑自己的優(yōu)勢發(fā)揮作用，收到的亦是相得益彰的效果。 根據(jù)這些機構(gòu)的服務(wù)范圍，可以劃分為全港性機構(gòu)、地區(qū)性機構(gòu)和社區(qū)型機構(gòu)。其中：全港性的慈善機構(gòu)為全港有需要的人士提供服務(wù)，它們往往歷史較長、規(guī)模較大、實力雄厚，如東華三院、保良局等；地區(qū)性的慈善機構(gòu)則為某一區(qū)域有需要的人士提供服務(wù)，其服務(wù)范圍有一定的界限，如圣雅各福群會就是香港灣仔區(qū)的有影響的慈善機構(gòu)與社會服務(wù)機構(gòu)；社區(qū)型的慈善機構(gòu)則是立足于社區(qū)的小型慈善團體，如社區(qū)服務(wù)中心等。上述三個層次共同構(gòu)成了香港地 區(qū)的慈善服務(wù)體系。 根據(jù)這些機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，可以劃分為綜合服務(wù)機構(gòu)和專門服務(wù)機構(gòu)。前者通常提供多種服務(wù)，能夠滿足不同年齡段的有需要的人士的服務(wù)需求，如香港保良局由過去專門提供婦孺食宿和遣送服務(wù)發(fā)展到提供安老、托嬰、康樂、培訓(xùn)等多種服務(wù)，等等；后者則專門提供某一類甚至某一項服務(wù)，如香港公益金專事籌款、香港愛滋病基金會專門援助愛滋病人。 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 47 頁 香港是華人社會，但慈善事業(yè)的發(fā)展并非沿著傳統(tǒng)的由親及疏、由近及遠的軌跡，它的組織和運行方式可以說是參考了一些發(fā)達國家的做法，又有自己的特色。它的特色可以概括為與政 府合作經(jīng)營、籌款與服務(wù)分離、依靠社會力量和嚴(yán)格自律。 2. 上海 關(guān)于非營利組織的概念，本文是指既非政府又非企業(yè)以服務(wù)社會公益為目標(biāo)的社會組織，包括已經(jīng)登記注冊的社會團體法人、社會事業(yè)法人，尚未進行法人登記的社區(qū)服務(wù)組織、服務(wù)于社會公益的民辦教育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等。 自解放以來，上海的非營利組織的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個階段。解放初期到文化大革命結(jié)束為第一段； 1979 年黨的十一屆全會以后，到 1990 年為第二段； 1990 年到現(xiàn)在為第三段。隨著改革開放的深入，人民群眾的結(jié)社意識不斷增強，上海社會團體的數(shù)量 大幅度增長。到 1981年，上海有各類社會團體 633個，到 1989年，全市社會團體總數(shù)已達到 4300個。 1988年國務(wù)院頒發(fā)了基金會管理辦法， 1990年，又頒發(fā)了社會團體登記注冊暫行條例，上海市按照國務(wù)院、市政府的有關(guān)的條例和通知經(jīng)過兩次的清理整頓，社團總量出現(xiàn)負增長。截止 1998 年底，全市經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記的各類社會團體有 2895個，其中全市性社團 992個，區(qū)縣以下社團 1903個。另有民政部委托的全國性社團 37 個，全國性社團分支機構(gòu) 119 個，還有民政部委托上海日常管理的全國性社團及其分支機構(gòu) 156個，在滬外 國人社團和國（境）外社團在滬派出機構(gòu) 200個。 從社團的性質(zhì)和任務(wù)來分，劃為四大類：學(xué)術(shù)性社團（學(xué)會、研究會），占 %；行業(yè)性社團（協(xié)會、商會、同業(yè)工會） 118個，占 %；專業(yè)性社團（協(xié)會、基金會） 1671個，占 %；聯(lián)合性社團（聯(lián)合會、聯(lián)誼會、促進會、校友會） 567個，占 %。在專業(yè)性社團中，基金會有 50多個，經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)的社會福利公益性基金會在上海有近十個。 特別需要提出的是，在已經(jīng)登記注冊的社團之外，尚未登記但是屬于非營利組織和機構(gòu)范疇的民辦非企業(yè)單 位共有 13000多家，涉及到教育、衛(wèi)生、文化、體育、科學(xué)、勞動和社會保障、民政、法律十幾個社會領(lǐng)域。這些組織和按照其服務(wù)方向或功能大致可以分為： 社會福利類 —— 如民辦福利院、敬老院、托老所、老年公寓、民辦職業(yè)介紹所，民辦社區(qū)服務(wù)中心（站）等，占總數(shù)的 %。 文化教育類 —— 如民辦幼兒園，民辦小學(xué)、中學(xué)、學(xué)校、學(xué)院，民辦專修（進修）學(xué)院或?qū)W校、民辦藝術(shù)表演團體、文化館（活動中心）、圖書館（室）、博物館（院）、美術(shù)館、畫院、名人紀(jì)念館、收藏館、藝術(shù)研究院（所）；民辦體育場、館、中心、俱樂部等 ,占總數(shù)的 %。 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 47 頁 醫(yī)療健身類 —— 如民辦門診部（所）、醫(yī)院、民辦康復(fù)、保健、衛(wèi)生、療養(yǎng)院（所）等 ,占總數(shù)的 %。 科技咨詢類 —— 如民辦科研院（所）、研究中心，民辦評估咨詢服務(wù)中心（所），民辦信息咨詢調(diào)查中心（所）等 ,占總數(shù)的 53%。 司法審計類 —— 如民辦法律事務(wù)所、合伙律師事務(wù)所等 ,占總數(shù)的 %。 5 由于香港缺乏相應(yīng)的統(tǒng)計資料，我們暫以這個粗分類與非營利組織最發(fā)達的美國作比較。據(jù)