【正文】 and regulations, its effectiveness and cannot be pared with the law, the role of the two to just slow down the speed of the stateowned assets management chaos, not from essentially solve the problem of stateowned assets this article, this paper introduces the present situation of the management of stateowned assets, respectively introduces some stateowned assets management theory at home and from the Angle of different administrative units and institutions of stateowned asset management of stateowned assets management analyzes the forming reason of problem, and then the corresponding solutions are put forward. Keywords ： administrative unit ； public institution ； stateowned property ； management 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理問題研究 1 選題的背景及意義 選題背景 根據(jù)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，行政事業(yè)單位資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政事業(yè)單位的國(guó)有（公共）財(cái)產(chǎn)，包括行政事業(yè)單位使用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)等等。 對(duì)于我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，截至 2021 年 12 月 31 日，全國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額 萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額 萬億元，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國(guó)有凈資產(chǎn)總額的三分之一。從資產(chǎn)構(gòu)成看，流動(dòng)資產(chǎn)占%，固定資產(chǎn)占 %，對(duì)外投資占 %，無形資產(chǎn)占 %，其他資產(chǎn)占 %。 在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中國(guó)社會(huì)，行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)會(huì)在國(guó)有資產(chǎn)中的比重越來越大， 由此可見我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)相當(dāng)龐大，但是對(duì)于如此龐大的資產(chǎn)，我國(guó)并沒有一個(gè)很好的法制體系，以及相關(guān)適合的法律法規(guī)。而且管理模式，管理結(jié)構(gòu)模糊不清。學(xué)術(shù)界的雖然已經(jīng)提出了種種解決方案，但是應(yīng)用起來十分 緩慢，僅僅停留在學(xué)術(shù)層面，并沒有進(jìn)行良好的實(shí)際應(yīng)用。學(xué)術(shù)界與理論界的鴻溝許多人認(rèn)為是脫離了實(shí)際。有些人用玩笑的語氣指出，在目前學(xué)術(shù)界的一些新的國(guó)有資產(chǎn)管理理論的提出者應(yīng)該更加系統(tǒng)的學(xué)習(xí)一下唯物主義辯證法，并且將其在實(shí)際中應(yīng)用。這從一方面明確指出了現(xiàn)有的許多國(guó)有資產(chǎn)管理理論的不適用，尤其是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)。 在建國(guó)以來，我國(guó)的法律不斷地完善。國(guó)有資產(chǎn)的管理也得到了逐漸的改善，可是，國(guó)有資產(chǎn)的的管理依然存在諸多問題。而且對(duì)于許多顯著的改善，取得明顯成效的方面是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理，并非非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理 。雖然相關(guān)規(guī)定時(shí)有發(fā)布，中央、地方也相繼成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，頒布了一系列國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)的法規(guī)、政策和規(guī)定。各地方相應(yīng)的規(guī)章條例也在逐漸的規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的管理，學(xué)者專家也在不停地研究新理論。然而，國(guó)有資產(chǎn)管理依行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理問題研究 2 然混亂，各地的規(guī)章條例只是在一定程度上遏制了國(guó)有資產(chǎn)管理的秩序混亂，現(xiàn)狀沒有得到良好的改善，只是不再惡化。對(duì)于學(xué)術(shù)界，國(guó)有資產(chǎn)的的相關(guān)理論很多，可是在實(shí)物界運(yùn)用起來卻不是十分的適應(yīng)。一些學(xué)者認(rèn)為，我們可以借鑒西方一些國(guó)家比較完善的國(guó)有資產(chǎn)管理的方法。當(dāng)然進(jìn)行了一些改進(jìn)，但是，由于體制的不同，依 然無法適應(yīng)我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理。 在許多問題中，國(guó)有資產(chǎn)管理的法律不健全成為了眾多學(xué)者的認(rèn)為的需要解決的首要問題，尤其是對(duì)于非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的立法問題。對(duì)于事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理，在 2021 年 5 月 1 日正式實(shí)施了監(jiān)管經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，但是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)管理依然存在很大一片法律上的空白。 2021年財(cái)政部發(fā)布的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，并不是以法律的形式出現(xiàn)，這就造成了約束力不強(qiáng)、具體實(shí)施存在阻力、在監(jiān)管過程中存在很大的操作空間。如何設(shè)置合適的，嚴(yán) 格的法律在各個(gè)學(xué)者眼里都是十分迫切需要解決的問題?，F(xiàn)階段，許多人認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)的利用率也是一個(gè)很受關(guān)注的的問題，因?yàn)橛行┑胤剑瑖?guó)有資產(chǎn)的的占有率相當(dāng)?shù)母?，而?duì)于利用率則是十分的低。占有而不是使用，造成了國(guó)有資產(chǎn)的閑置。這種浪費(fèi)十分的普遍。這也部分牽涉到了國(guó)有資產(chǎn)占有不平均的問題?？墒菍?duì)于國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估，在現(xiàn)在提倡深化改革，創(chuàng)建服務(wù)型政府的階段，僅僅靠占有率與使用率是不能很好的評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)的使用效率的，我們應(yīng)該從一個(gè)更好，更具有代表性的角度去審視。 選題意義 在十八大，國(guó)家提出了深化體制改革。這種改革 涉及了一個(gè)重要的模式 ——從改革開放到現(xiàn)在的改革模式。從總的來說在改革開放我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改革邁入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，準(zhǔn)確來說是社會(huì)主義下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在那個(gè)階段我國(guó)的發(fā)展模式是投資拉動(dòng)型的發(fā)展模式，許多的發(fā)展是依靠外來的投資，在早期這種模式的效果十分的顯著 ,我國(guó)的發(fā)展也有目共睹，當(dāng)然就現(xiàn)階來說也沒有完全脫離這種模式。就簡(jiǎn)單來說，我們?cè)S多人可以不去看 GDP，只是簡(jiǎn)單地從我們身邊看起。我們明顯的可以看到這個(gè)社會(huì)的變化，雖然在我們這一代人看到的變化并沒有我們的父輩那一代那樣的激烈。但是我們還是可以看到街邊的樓越來越高，社會(huì)服 務(wù)越來越齊全，商品的數(shù)目更加的琳瑯滿目。不得不說這是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的成果。然行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理問題研究 3 而，中國(guó)已經(jīng)不是之前的那個(gè)經(jīng)濟(jì)非常落后的國(guó)家了，我們現(xiàn)在已經(jīng)是第二大經(jīng)濟(jì)體，我們不再是一個(gè)依靠投資發(fā)展的國(guó)家。這樣我們的各個(gè)行業(yè)就會(huì)隨著市場(chǎng)的需求而改變，而不再是服從國(guó)家的政策與政府的扶植，現(xiàn)在的許多經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)必然受到新的形勢(shì)的考驗(yàn)，如何進(jìn)行改革，使其更加的具有活力，更加的適應(yīng)新的市場(chǎng)，改善國(guó)企治理結(jié)構(gòu)，提高運(yùn)作效力，提升競(jìng)爭(zhēng)力，必然成為無法逃避的的問題。 對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)來說，如何提高其利用的效率是很關(guān)鍵的。因?yàn)閷?duì)于非經(jīng)營(yíng)性的資 產(chǎn)一般都是以公益化為主的，但是對(duì)于近年來的一些原因，許多的應(yīng)該是公益化的、非盈利國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)榱司哂薪?jīng)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)，如醫(yī)院，電力，公路等。雖然說這些都應(yīng)該作為民生的保障部分，保證廣大公民的基本生活順利進(jìn)行?？墒俏覀兛梢詮娘@著地方面進(jìn)行了解，比如說醫(yī)院部門的收入，國(guó)家電網(wǎng)的盈利，高速公路的收費(fèi)期間。這些本應(yīng)該作為非盈利資產(chǎn)，由于某些原因變?yōu)榱司哂杏再|(zhì)的資產(chǎn)，而且利潤(rùn)非常的高。如何使其回歸到公益化的服務(wù)性的資產(chǎn)性質(zhì)，個(gè)人認(rèn)為是下一步國(guó)有資產(chǎn)改革應(yīng)有的方向。 反腐在習(xí)近平主席上臺(tái)后，一直是炙熱的話題。都說中 國(guó)的反腐力度已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)空前的水平。很多的腐敗都被查出，而對(duì)于完善國(guó)有資產(chǎn)的管理，可以有效地杜絕貪污，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，保障居民納稅的合法權(quán)益。這樣我們可以更好地對(duì)腐敗進(jìn)行預(yù)防。對(duì)這些規(guī)模龐大的資產(chǎn)進(jìn)行管理優(yōu)化，能節(jié)約財(cái)政資金、降低行政成本，產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益，符合建設(shè)廉潔、高效、服務(wù)型政府的要求。 國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài) 國(guó)外研究動(dòng)態(tài) 在國(guó)外，一般并不會(huì)存在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，一般會(huì)總稱為國(guó)有資產(chǎn)或者是非盈利性資產(chǎn)。世界各國(guó)的的背景不同，國(guó)情也不一樣，體制也有所差別。所以資產(chǎn)管理也有較大的區(qū) 別，其中比較具有代表性的有德奧模式，美國(guó)模式，日本模式和巴西模式。 德國(guó)和澳大利亞，其主管部門是財(cái)政部，資產(chǎn)管理局隸屬于財(cái)政部，其負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理。各個(gè)部門根據(jù)規(guī)定進(jìn)行編制預(yù)算草案，然后上報(bào)，財(cái)政部對(duì)草案進(jìn)行審核監(jiān)督，以及否決。而對(duì)于審核通過的草案，在資產(chǎn)購(gòu)置之行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理問題研究 4 后，其管理則是由其他機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)，并且有一部分是進(jìn)行完全商業(yè)化的管理。在德澳模式中，資產(chǎn)管理的決策完全服從于政府的總體規(guī)劃，在資產(chǎn)添置時(shí)要進(jìn)行可行性分析，并且對(duì)資產(chǎn)的使用支出收益比進(jìn)行評(píng)估。在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)由獨(dú)立的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。 美國(guó)的資產(chǎn)的管理 制度和資產(chǎn)的購(gòu)置都是由財(cái)政部負(fù)責(zé)，但是日常管理卻由獨(dú)立于財(cái)政部的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。美國(guó)的資產(chǎn)管理相對(duì)于其他來說法律比較齊全，美國(guó)的《聯(lián)邦政府資產(chǎn)與行政服務(wù)法》之中詳細(xì)的對(duì)資產(chǎn)的管理的各個(gè)方面的問題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。在美國(guó) , 總統(tǒng)預(yù)算辦公室和財(cái)政部負(fù)責(zé)行政資產(chǎn)的預(yù)算管理 , 國(guó)會(huì)是預(yù)算審批機(jī)構(gòu) , 聯(lián)邦行政服務(wù)總局是聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理最高層次的執(zhí)行機(jī)構(gòu) , 三個(gè)機(jī)構(gòu)相互制約 , 相互監(jiān)督。而在加拿大 , 預(yù)算負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為財(cái)政部和國(guó)庫(kù)委員會(huì) , 實(shí)際管理機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦政府的公共工程和政府服務(wù)部。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是分工明確 , 制約嚴(yán)密。國(guó)有資 產(chǎn)流失或挪作它用的現(xiàn)象難以發(fā)生。新建辦公用房或者是對(duì)辦公用房進(jìn)行比較大的維修都要列入聯(lián)邦事務(wù)服務(wù)總局預(yù)算，需要向國(guó)會(huì)申請(qǐng)，并有一套嚴(yán)格的審批程序，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)等都有明確的規(guī)定，必須嚴(yán)格按照程序來辦理。同時(shí)所有的工程一般是通過新聞媒介公開向社會(huì)招標(biāo)，透明度很高，用媒體和公眾的監(jiān)督作用來提高工程的質(zhì)量，規(guī)范工程的運(yùn)行。 日本模式，財(cái)務(wù)省是日本國(guó)有資產(chǎn)綜合管理機(jī)構(gòu) ,全面負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理和規(guī)則的制定，各個(gè)地方的省廳對(duì)資產(chǎn)管理的具體事務(wù)負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)省與各省廳以及地方州縣在國(guó)有資產(chǎn)管理方面是委托 代理關(guān)系 ,并以法律的形式確定下來 ,省廳的長(zhǎng)官和地方州縣的官員必須按照法律規(guī)定 ,管理本部門、本州縣使用的資產(chǎn)。對(duì)于日本的國(guó)有資產(chǎn)可以大致分為兩類 —— 行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)，行政資產(chǎn)大致可以認(rèn)為是國(guó)家政府機(jī)關(guān)所擁有的資產(chǎn)，行政資產(chǎn)不可以租賃，出租，轉(zhuǎn)讓等。普通資產(chǎn)可以認(rèn)為是國(guó)有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，也可以稱為財(cái)政性資產(chǎn)，可以在一定的范圍內(nèi)，租賃，出租，轉(zhuǎn)讓。其中需要注明的是，公共的一些基礎(chǔ)設(shè)施，屬于行政資產(chǎn)。這在側(cè)面反映了日本對(duì)于民生的重視。 在日本國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是 :國(guó)會(huì)、會(huì)計(jì)都察院以及總務(wù)廳。而且日本的法律完善程度不亞于 歐美的一些國(guó)家，而且在部分上非常適合亞洲地區(qū)，在國(guó)有資產(chǎn)管理方面其更加的重視法制管理，同我國(guó)一樣憲法是其國(guó)家的根本大行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理問題研究 5 法，對(duì)國(guó)家的各個(gè)方面做了詳細(xì)的規(guī)定，當(dāng)然涉及國(guó)有資產(chǎn)的管理，之下與國(guó)有資產(chǎn)密切相關(guān)的是財(cái)政法和國(guó)庫(kù)法其中也對(duì)國(guó)有資產(chǎn)做了相應(yīng)的描述，但是并不是詳細(xì)的規(guī)定，而國(guó)有資產(chǎn)管理法則是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理做了詳細(xì)的規(guī)定?！秶?guó)有資產(chǎn)法》賦予財(cái)務(wù)大臣統(tǒng)一管理資產(chǎn)批準(zhǔn)權(quán)和整體協(xié)調(diào)的權(quán)限。財(cái)務(wù)省的職能是國(guó)有資產(chǎn)處分權(quán)以及制定相關(guān)政策制度的權(quán)力 ,監(jiān)控國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量的變化趨勢(shì) ,存在的問題并提出解決方案 ,并做好資產(chǎn)的優(yōu)化 調(diào)劑工作。國(guó)有資產(chǎn)審議會(huì)扶著咨詢事項(xiàng)，其屬于財(cái)務(wù)省及地方財(cái)務(wù)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要是核實(shí)，執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)的咨詢事項(xiàng)，并提出相應(yīng)的建議，并且可以參與有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的重要事項(xiàng) [4]。 在資產(chǎn)管理中巴西模式也是一個(gè)很有借鑒的模式，在巴西如果要購(gòu)置國(guó)有資產(chǎn)，需要報(bào)于聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處審核，審核通過后得到批準(zhǔn)才可以購(gòu)買。由于在巴西，資產(chǎn)管理也是統(tǒng)一管理，所以聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處還有資產(chǎn)總體調(diào)控的能力。如果一個(gè)部門需要購(gòu)置資產(chǎn)，并且得到了了聯(lián)邦秘書處的批準(zhǔn)，在另一些地方有閑置資產(chǎn)的時(shí)候，聯(lián)邦秘書處可以直接調(diào)撥給該部門。極大地節(jié)省了資金，提 高了資產(chǎn)的使用效率。各部門不能將政府公共資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，巴西嚴(yán)禁利用政府公共資產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的做法，很值得我們借鑒。資產(chǎn)處置的收入必須上交同級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)。如果個(gè)人租用了公共資產(chǎn)，其租用費(fèi)用直接上交給聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處。政府公共資產(chǎn)的所有收入歸國(guó)家所有，按照統(tǒng)一的收費(fèi)憑證全部上繳國(guó)庫(kù)，不與各地區(qū)、各機(jī)構(gòu)掛鉤。 對(duì)于資產(chǎn)的管理，巴西非常重視信息化管理，在管理中良好的運(yùn)用了計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，將資產(chǎn)登記、配置、處置等，均納入信息系統(tǒng)，在很大程度上提高了管理效率。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)也在進(jìn)一步的完善。在完善 之后，國(guó)庫(kù)、資產(chǎn)管理、財(cái)政監(jiān)察等系統(tǒng)信息共享，可以大大提高政府的管理水平 [5]。 國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài) 國(guó)有資產(chǎn)管理理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，目前我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理存在著利益效率不高，重占有輕使用，重資金輕實(shí)物，重建設(shè)輕管理，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)相互交叉，資產(chǎn)收益部門化，甚至個(gè)人化，對(duì)非國(guó)有資產(chǎn)的地位、作用和使用目的的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致管理混亂，資產(chǎn)流失。缺乏有效的管理，尚未形成一套統(tǒng)一的管理體制，監(jiān)管的多頭造成管理的越位與卻為并存，管人、管事、管資產(chǎn)思想脫節(jié)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn) 的配置和使行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理問題研究 6 用缺乏科學(xué)有效的考評(píng)機(jī)制對(duì)目前非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀負(fù)有很大責(zé)任 [3]。在資產(chǎn)形成方面，財(cái)政預(yù)算的約束作用不強(qiáng)；在資產(chǎn)使用上，缺乏客觀、公正、合理、有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制；在在流動(dòng)上缺乏明確的規(guī)則來初級(jí)必要的流動(dòng)，資產(chǎn)單位找有實(shí)際上成為單位所有；在資產(chǎn)處置上，缺乏規(guī)范的處置程序和途徑，使用單位自行隨意處置，造成資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失，