【正文】 告李兵（北京行政學(xué)院社會(huì)學(xué)部 博士）張文娟（中國(guó)人民大學(xué)人口研究所 博士）洪小良（北京行政學(xué)院社會(huì)學(xué)部 博士）課題組成員 李紅兵 李兵 張文娟 孫廷俊 田穎 黃麗華 洪小良 杜鵬摘要：本文在月壇街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一個(gè)政策理論模型，即“任務(wù)排序模型”，并在此理論指導(dǎo)下，開(kāi)展調(diào)查研究，構(gòu)建出一個(gè)較為完整的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策體系。關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；任務(wù)排序模型；政策體系前 言北京作為我國(guó)的首善之區(qū)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，人口老齡化的發(fā)展也十分迅速。據(jù)2005年北京市1％人口抽樣調(diào)查顯示，到2005年底，全市，%，老年人口的增長(zhǎng)速度快于總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)速度。西城區(qū)老年人數(shù)量大，比重大，且發(fā)展速度快。2005 年西城區(qū)的家庭規(guī)模僅 人（以 2005 年西城區(qū)數(shù)字代替）。月壇街道現(xiàn)有常住居民123644人，其中60歲以上老年人26892人，%。其中%，空巢老人有2439戶,3454人，%。隨著社會(huì)發(fā)展和人口老齡化的加劇，高齡老人和空巢老人越來(lái)越多，家庭和社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。為探索和解決老年人居家養(yǎng)老的問(wèn)題，街道自 2004 年 8 月在汽南社區(qū)開(kāi)展“無(wú)圍墻敬老院”——居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)，通過(guò)三年多的試點(diǎn)，初步形成了民間組織操作、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化服務(wù)、社會(huì)力量參與、志愿者服務(wù)為補(bǔ)充的居家養(yǎng)老運(yùn)行模式。隨著人口老齡化和社區(qū)居家養(yǎng)老出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況，我們需要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入調(diào)研，摸清情況，提出針對(duì)性的，可操作性的，帶有方向性的政策建議和意見(jiàn)，努力提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作水平。因此，開(kāi)展“月壇街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需要調(diào)查”，具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。戰(zhàn)略意義“十六大”以來(lái)，中央提出了“以人為本、科學(xué)發(fā)展觀”的科學(xué)理念和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，特別是十六屆五中全會(huì)提出要在“十一五”期間 “認(rèn)真研究制定應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策措施”，這是我們實(shí)際工作的指針和理論依據(jù)。而我們基層工作者所面臨的任務(wù)就是如何將中央的精神，即促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，保障社會(huì)公平正義，建設(shè)和諧文化，完善社會(huì)管理，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和睦等各項(xiàng)具體工作的要求落到實(shí)處。因此，我們開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查，就是用實(shí)際行動(dòng)來(lái)體現(xiàn)和豐富中央精神，為貫徹落實(shí)2006年2月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》提供新鮮經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)實(shí)意義中共十六屆六中全會(huì)指出，“各級(jí)黨委要把和諧社會(huì)建設(shè)放在全局工作的 突出位置，把握方向，制定政策，整合力量，營(yíng)造環(huán)境，切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)建設(shè)重大問(wèn)題的調(diào)查研究，提高政策措施的針對(duì)性和有效性，解決好本地區(qū)本部門影響社會(huì)和諧的突出矛盾和問(wèn)題?！蹦壳埃丝诶淆g化是月壇街道所面臨的一個(gè)突出問(wèn)題，解決居家養(yǎng)老這一重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，將是月壇街道在和諧社會(huì)建設(shè)中一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。正因如此，社區(qū)居家養(yǎng)老研究才具有挑戰(zhàn)性，才有可能在政策上和工作方式上有所突破創(chuàng)新。因此，作為推動(dòng)社會(huì)事業(yè)和老齡事業(yè)發(fā)展的基層部門，必須發(fā)揮首創(chuàng)精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神，集中力量，加強(qiáng)前瞻性、超前性和開(kāi)拓性研究，力求在社區(qū)居家養(yǎng)老研究上有所突破，為提高月壇街道社區(qū)居家養(yǎng)老工作水平，為完善和充實(shí)西城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老政策，為北京市和國(guó)家出臺(tái)居家養(yǎng)老政策提供建議和意見(jiàn)。一 月壇街道社區(qū)居家養(yǎng)老工作回顧月壇街道從2004年8月開(kāi)始在汽南社區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)，在試點(diǎn)過(guò)程中，以“無(wú)圍墻敬老院”為實(shí)踐理念打造居家養(yǎng)老服務(wù)的品牌，構(gòu)筑以滿足“融合社區(qū)區(qū)域資源，提供規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為老服務(wù)”為核心的社區(qū)居家養(yǎng)老體系。從提出無(wú)圍墻敬老院的構(gòu)想到現(xiàn)在漸顯雛形，初步形成了政府支持，民間組織承辦、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化服務(wù)、社會(huì)力量參與、志愿者服務(wù)補(bǔ)充的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行模式。(一)、運(yùn)行機(jī)制汽南社區(qū)居家養(yǎng)老實(shí)踐的核心就是以社區(qū)為依托的社會(huì)化居家養(yǎng)老。概括講，就是通過(guò)政府的倡導(dǎo)和政策的引導(dǎo)，在一個(gè)社區(qū)或資源互補(bǔ)、服務(wù)半徑適當(dāng)?shù)南噜徤鐓^(qū)中，通過(guò)搭建養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，經(jīng)紀(jì)養(yǎng)老服務(wù)資源，培育為老服務(wù)聯(lián)盟，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)養(yǎng)老趨于有效、有序、規(guī)模、規(guī)范，形成一個(gè)社區(qū)養(yǎng)老生態(tài)體系，逐漸使專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化、人文化的養(yǎng)老服務(wù)走進(jìn)老人家庭和老人心中。具體而言，無(wú)圍墻敬老院的運(yùn)行模式是由覆蓋全社區(qū)的、由敬老巡視員加樓門組長(zhǎng)加志愿者構(gòu)成的老年服務(wù)需求獲知網(wǎng)絡(luò)，搜集并整理老人的需求信息，傳遞給社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)這樣一個(gè)具有法人資格和法律地位的區(qū)域資源經(jīng)紀(jì)平臺(tái)，協(xié)會(huì)依據(jù)需求吸納包括無(wú)圍墻敬老院在內(nèi)的為老服務(wù)供應(yīng)商或機(jī)構(gòu)加盟，并逐漸滿足老人需求，巡視員等監(jiān)督并向社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)反饋供應(yīng)商或機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的質(zhì)量和老人滿意度，再順次調(diào)整傳遞控制，形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的閉環(huán)體系。其中，服務(wù)支持平臺(tái)就是無(wú)圍墻敬老院的站群建設(shè)。這其中熱線服務(wù)+居家服務(wù)+全托和日托服務(wù)+活動(dòng)中心服務(wù)構(gòu)成社區(qū)養(yǎng)老體系，與之相對(duì)應(yīng)的熱線服務(wù)包括巡視員巡視、鄰里探望、96156的電話服務(wù)等。居家服務(wù)包括家庭病床和上門家政服務(wù)等，全托和日托服務(wù)則主要是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老站群中各站點(diǎn)的整合，活動(dòng)中心服務(wù)是由文化活動(dòng)站群中的各站點(diǎn)提供。當(dāng)把汽南社區(qū)這一作法放大到月壇街道時(shí)，并不是月壇街道所轄26個(gè)社區(qū)的簡(jiǎn)單組合，而是整個(gè)月壇地區(qū)，各類養(yǎng)老服務(wù)資源以站群形式的疊加。這其中站群就包括養(yǎng)老設(shè)施站群、健康醫(yī)療服務(wù)站群、家政服務(wù)站群、綜合服務(wù)站群。不同功能的站群，根據(jù)需求和實(shí)際狀況確定在月壇地區(qū)的分布格局。譬如：月壇地區(qū)的健康醫(yī)療服務(wù)站群就包括月壇社區(qū)衛(wèi)生十個(gè)站一個(gè)中心及 13 個(gè)單位衛(wèi)生所站；家政服務(wù)包括四個(gè)加盟公司，分布在地區(qū)的四邊；綜合服務(wù)站群就包括了月壇街道的所有社區(qū)服務(wù)中心，譬如，社區(qū)教育學(xué)校、愛(ài)心服務(wù)中心等社區(qū)服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)。每一類站群都涉及對(duì)其相對(duì)專業(yè)化的管理。在街道層面，在月壇地區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)下，成立了月壇居家養(yǎng)老服務(wù)中心，它作為民辦非企單位，受街道委托，負(fù)責(zé)從地區(qū)層面優(yōu)化整合資源，規(guī)劃發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，了解需求，擬定規(guī)劃，培訓(xùn)隊(duì)伍等工作。其中包括通過(guò)會(huì)員制的方式，不斷尋求更有效的技術(shù)手段，將服務(wù)資源和服務(wù)需求緊密地連接起來(lái)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在月壇地區(qū)很難有相對(duì)集中、規(guī)模很大的敬老院，但能滿足老人在社區(qū)就近參加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的站點(diǎn)，還有可挖掘和整合調(diào)整的空間。這些站點(diǎn)的床位數(shù)基本上不超過(guò) 20 張，若單獨(dú)管理則很難形成規(guī)模，很難專業(yè)化，也很難在財(cái)政上持平乃至微利運(yùn)營(yíng)。我們現(xiàn)在將分散在三處的站點(diǎn)交由一個(gè)老年服務(wù)管理機(jī)構(gòu)管理，有效地緩解了這個(gè)問(wèn)題，我們正新建的站點(diǎn)也將交由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。街道在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作中，逐步堅(jiān)持做到：設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化、服務(wù)程序規(guī)范化。設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。街道設(shè)計(jì)老年住宅和建筑裝修建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做出設(shè)計(jì)規(guī)劃。由市、區(qū)、街道共計(jì)投資二百多萬(wàn)元，建筑面積近千平米，集住養(yǎng)、送餐、健身、娛樂(lè)、文化等服務(wù)為一體的居家養(yǎng)老服務(wù)中心站就完全應(yīng)用了這一建筑裝修標(biāo)準(zhǔn)。隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化。首先是自身隊(duì)伍建設(shè)，街道現(xiàn)有居家養(yǎng)老專職工作人員8人（兼職5人）、人才培訓(xùn)儲(chǔ)備70人。他們均經(jīng)過(guò)西城區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局和民政局共同組織的培訓(xùn)或街道自由師資的專業(yè)培訓(xùn)。加盟機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的工作人員除參加本單位的崗前培訓(xùn)外，在加盟機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的工作人員除參加本單位的崗前培訓(xùn)外，在加盟后還納入到市、區(qū)、街道組織的各項(xiàng)培訓(xùn)中。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化。為保證居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)對(duì)象的態(tài)度，街道以政府購(gòu)買服務(wù)老人提供服務(wù)為切入點(diǎn)，建立了居家養(yǎng)老服務(wù)督導(dǎo)隊(duì)伍，他們主要負(fù)責(zé)監(jiān)督各服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，了解老人需求、調(diào)解發(fā)生問(wèn)題。在督導(dǎo)服務(wù)工作中，他們嚴(yán)格按照“四有”的管理制度，即：有記錄、有反饋、有調(diào)查、有評(píng)估，進(jìn)行嚴(yán)格有序的督導(dǎo)。(二)、經(jīng)驗(yàn)概括開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，需要把握好以下幾點(diǎn)：準(zhǔn)確把握社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)中的定位，汽南社區(qū)“無(wú)圍墻敬老院”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的普遍性在于從社區(qū)層面探索創(chuàng)新出協(xié)會(huì)興辦居家養(yǎng)老服務(wù)的組織模式，突破了傳統(tǒng)居委會(huì)組織社區(qū)服務(wù)模式，為社區(qū)推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了可借鑒的 經(jīng)驗(yàn)。因此，要結(jié)合和諧社區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步完善社區(qū)興辦居家養(yǎng)老服務(wù)的組織主體地位。從實(shí)際需求出發(fā)，合理布局居家養(yǎng)老服務(wù)站群建設(shè)。汽南社區(qū)“無(wú)圍墻敬老院”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的特殊性在于其社區(qū)的老年人口構(gòu)成和需求比較突出，社區(qū)可利用資源比較豐厚，社區(qū)黨組織和居委會(huì)作用顯著，有著其他社區(qū)不可比擬的優(yōu)勢(shì)。因此，社區(qū)在設(shè)施建設(shè)上，要從實(shí)際需求出發(fā)，合理布局居家養(yǎng)老服務(wù)站群建設(shè)。站群設(shè)施重點(diǎn)應(yīng)解決的半自理和完全不能自理老人的服務(wù)，站群的項(xiàng)目服務(wù)重點(diǎn)應(yīng)解決居家老人的服務(wù)。充分發(fā)揮街道在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能和作用。充分挖掘和發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，把街道內(nèi)部的、轄區(qū)單位的、社會(huì)組織的，包括社區(qū)的 家庭的資源整合起來(lái)，為構(gòu)建地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系所用。積極培育骨干隊(duì)伍和服務(wù)品牌，吸引更多的社會(huì)組織和項(xiàng)目進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，不斷擴(kuò)大居家養(yǎng)老的覆蓋面，不斷提高老年人對(duì)居家養(yǎng)老的滿意度，不斷提高居家養(yǎng)老服務(wù)的能力和水平。(三)、思考通過(guò)實(shí)踐，我們認(rèn)為，未來(lái)月壇街道的社區(qū)居家養(yǎng)老工作需要從以下幾個(gè)Page 5方面認(rèn)真加以完善：最主要的是要建立一個(gè)完善的社區(qū)居家養(yǎng)老政策體系，并在這一政策體系下開(kāi)展工作。居家養(yǎng)老服務(wù)由于其服務(wù)對(duì)象的特殊性，在實(shí)際操作中，存在著很大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。特別是服務(wù)的保險(xiǎn)問(wèn)題、個(gè)性化服務(wù)收費(fèi)與風(fēng)險(xiǎn)合理平衡等問(wèn)題，需要相關(guān)政策給以支持和保障。居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)需要明確與規(guī)范。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作是一項(xiàng)全新的事業(yè)，服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步完善，要結(jié)合老人多種類型和多種項(xiàng)目的服務(wù)需求，確定開(kāi)發(fā)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)需要培育和加強(qiáng)。居家養(yǎng)老服務(wù)水平取決于服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的水平，培養(yǎng)和建立一批有愛(ài)心、有知識(shí)、有能力的高素質(zhì)的居家養(yǎng)老管理和服務(wù)人員隊(duì)伍是當(dāng)前和今后的任務(wù)。二 社區(qū)居家養(yǎng)老的理論基礎(chǔ)社區(qū)居家養(yǎng)老工作離不開(kāi)理論指導(dǎo)和深入的調(diào)查研究。理論在社區(qū)居家養(yǎng)老研究中起著重要作用，它是聯(lián)系經(jīng)驗(yàn)研究和政策的紐帶，老齡研究者應(yīng)該努力創(chuàng)造理論模型，幫助老齡政策制定者提高政策水平。(一)、概念闡述人口老齡化迅速發(fā)展的一個(gè)重要的后果就是老年人的養(yǎng)老問(wèn)題越來(lái)越突出：一方面，家庭規(guī)模日趨小型化，家庭養(yǎng)老功能日益減弱，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨巨大的壓力。而老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增多，但老年人習(xí)慣于既定的生活方式和熟悉的社區(qū)居住環(huán)境，不愿離開(kāi)自己的家庭和社區(qū)到一個(gè)新的環(huán)境去養(yǎng)老，從觀念上和心理上更愿意在家中接受各種養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，西城區(qū)人口老齡化程度高，而發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老的資金和地域空間有限，不可能建設(shè)大規(guī)模的養(yǎng)老院等社會(huì)福利設(shè)施，尤其是月壇這樣是一個(gè)中心地帶。因此，單靠政府的力量來(lái)發(fā)展養(yǎng)老福利事業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的。在這樣一種情況下，積極開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成為必然。居家養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老相比，具有投資少、覆蓋面廣、服務(wù)方式靈活等諸多優(yōu)點(diǎn)，它可以用較小的成本滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。綜合月壇街道三年多的社區(qū)居家養(yǎng)老實(shí)踐，參考其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老就是指通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭、個(gè)人的參與和投入，不斷加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度建設(shè)，改善社區(qū)居住環(huán)境，完善社區(qū)服務(wù)功能，形成一個(gè)有效的社區(qū)服務(wù)體系，為居家老人提供各種所需的服務(wù)?？梢哉f(shuō)，社區(qū)居家養(yǎng)老是大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，解決城市老齡問(wèn)題的一個(gè)切實(shí)可行的Page 6有力舉措，符合社會(huì)前進(jìn)的方向。根據(jù)定義，我們還必須明確，政府在制定和完善社區(qū)居家養(yǎng)老政策過(guò)程中，需要考慮以下兩個(gè)問(wèn)題：政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭和個(gè)人在發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中各自發(fā)揮什么樣的作用？采取何種方式參與？具體用什么樣的辦法措施來(lái)解決社區(qū)居家養(yǎng)老問(wèn)題？政府的作用。政府的職能是有限的，所以，當(dāng)談到政府在制定和實(shí)施老齡政策中的作用時(shí)，我們還必須注意區(qū)分政府作為老齡政策的管理者和政府作為老齡政策計(jì)劃的組織者的差異（參考Rosner,2003）。政府作為管理者和服務(wù)者，要區(qū)分執(zhí)行社區(qū)居家養(yǎng)老政策的市場(chǎng)行為和福利行為。即第一，政府組織針對(duì)老齡問(wèn)題開(kāi)展一系列服務(wù)活動(dòng)。國(guó)家按照中央或地方的水平，直接提供服務(wù)。如果服務(wù)的平等性被認(rèn)為是必不可少的話，政府組織活動(dòng)是一種切合實(shí)際的供給方式。第二，政府強(qiáng)制公民關(guān)心自己的福利，并可能補(bǔ)貼付款，如養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。但盡可能多地把貫徹和實(shí)施政策的機(jī)會(huì)留給市場(chǎng)，并對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控和干預(yù)。(一)老年人生活中存在的問(wèn)題1．影響老年人日常生活的主要生理機(jī)能問(wèn)題為了掌握影響目前老年人生活狀況的主要生理機(jī)能問(wèn)題，我們將比較常見(jiàn)的幾種機(jī)能衰退癥狀分為：頭腦不清晰、記憶力減退、視力模糊、聽(tīng)力有障礙、手抖、腿腳不方便、咀嚼困難以及其他健康問(wèn)題。3．老年人最需要