【正文】 共治理結(jié)構(gòu)及公共效能管理。（二）推行大部制改革也是克服行政組織機(jī)構(gòu)弊端的必然選擇眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國行政機(jī)關(guān)所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設(shè)計(jì)層面的固有缺陷，則一直是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。學(xué)者彼得斯曾經(jīng)指出，發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)軌國家“在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)利益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府?！迸两鹕山沂荆姓毮懿块T有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長機(jī)構(gòu)和人員是它的生存本能。公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，官僚制行政部門膨脹動機(jī)遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機(jī)構(gòu)的規(guī)模、榮譽(yù)、額外所得、權(quán)力和地位等。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。聯(lián)合國制定了一個具有普適性價(jià)值的政府職能標(biāo)準(zhǔn), 包括十個領(lǐng)域: 一為一般性公共服務(wù)； 二為國防；三為秩序與社會安全；四為經(jīng)濟(jì)職能； 五為環(huán)境保護(hù)；六為教育； 七為衛(wèi)生； 八為娛樂、文化與宗教；九為住房與社區(qū)； 十為社會保護(hù)。我國國務(wù)院原有28個部委, 連同直屬局和直屬機(jī)構(gòu)共66個部門,計(jì)80多項(xiàng)職能, 按照以上標(biāo)準(zhǔn)來衡量, 我國機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)、管理幅度不適當(dāng)、管理對象與事物重疊, 而這又導(dǎo)致了政出多門又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問題。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng), 而社會管理、公共服務(wù)的職能則相對較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯位 現(xiàn)象。(2)問責(zé)困難。組織結(jié)構(gòu)之于組織責(zé)任有著重要影響, 結(jié)構(gòu)是組織中相對穩(wěn)定的、可以觀察得到的責(zé)任分配和劃分由組織決定的責(zé)任劃分把組織的目標(biāo)分解成不同的團(tuán)體和個人可以分別致力追求的部分。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。相反,如果責(zé)任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務(wù)職責(zé)與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費(fèi)精力并產(chǎn)生非故意的冗員。在我國目前的行政體制下, 多個部門機(jī)構(gòu)之間在職責(zé)上存在交叉, 這導(dǎo)致同一任務(wù)承載著多個部門機(jī)構(gòu)的多重管理, 表面上看似乎是加強(qiáng)了管理力度, 但實(shí)際上造成了部門之間對責(zé)任的推諉與扯皮。建構(gòu)問責(zé)制政府必須對公共組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu), 實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)高度整合、責(zé)任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法, 探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國目前的政府機(jī)構(gòu),設(shè)置不同的職責(zé)與部門可以帶來專業(yè)化的好處, 但同時也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題, 不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結(jié)果只能是局部最優(yōu)化, 即重點(diǎn)在于達(dá)到部門的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)。各部門的努力被分解了, 績效受到影響。這個問題困擾著政府。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險(xiǎn): 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標(biāo)。三、改革的具體方法（一）行政體制方面的具體措施改革開放30 年來，我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國社會也進(jìn)入一個新的轉(zhuǎn)型時期。以大部制為重點(diǎn)的行政體制改革，是一個改革的策略選擇，與以前歷次機(jī)構(gòu)改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決。可以說，大部制改革需要行政體制改革的整體推動。因而，當(dāng)前要從推行大部制著眼，系統(tǒng)推進(jìn)行政體制改革，最終建立符合服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府要求的政府部門體制。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機(jī)制問題。一直以來，我國中央和地方實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機(jī)構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個部門常常“依法扯皮”，導(dǎo)致行政效率降低，最后無人承擔(dān)責(zé)任。因此，必須按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務(wù)，重點(diǎn)解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)。從這個角度來說，大部制在縱向分權(quán)的問題上，找到了高端的起點(diǎn)，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權(quán)問題得以制度化。中央政府要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的宏觀管理，地方政府要加強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強(qiáng)調(diào)中央政府在重大問題上的決策責(zé)任，應(yīng)該說切中了問題的關(guān)鍵所在。具體來說，一要理順中央政府與地方政府的管理權(quán)限，權(quán)責(zé)的劃分應(yīng)該以公共服務(wù)為導(dǎo)向，建立事權(quán)與財(cái)力劃分相匹配的關(guān)系。二要在此基礎(chǔ)上，確實(shí)推動以公共財(cái)政體制為重點(diǎn)的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。三要在事權(quán)明確、財(cái)力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴(yán)格的財(cái)政制度?，F(xiàn)在的財(cái)政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項(xiàng)目的問題，其原因就是在預(yù)算體制上，包括在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上不公平、不透明。要通過大部制改革，改變現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，從而避免這個弊端。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個權(quán)力。其次，要解決行政區(qū)劃層級過多的問題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過多的行政區(qū)劃層級顯得管理鏈條太長，需要平衡管理幅度與管理層級之間的關(guān)系。從世界范圍來看，主要發(fā)達(dá)國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實(shí)行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開放以來的五次政府機(jī)構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責(zé)任大、權(quán)力小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)“權(quán)力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級問題，應(yīng)按“弱地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體思路進(jìn)行改革，即弱化地區(qū)功能，強(qiáng)化縣級政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會管理和服務(wù)水平?，F(xiàn)在一些省份進(jìn)行的省管縣和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的試點(diǎn)，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制問題。我國傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實(shí)際上是以執(zhí)行政策為核心的結(jié)構(gòu)。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機(jī)制的逐漸形成，政府管理開始步入科學(xué)化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報(bào)告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。在運(yùn)行機(jī)制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是在一個大部門內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，讓不同的機(jī)構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從外部角度看，是把決策權(quán)交給國家權(quán)力部門，行政權(quán)留給政府權(quán)力部門，監(jiān)督權(quán)留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離的改革思路。當(dāng)然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是來自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴性。,不僅要進(jìn)行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能, 甚至要下放一些權(quán)力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時的溝通。鑒于中國的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場, 而不是把這些權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移。政府同時加強(qiáng)社會保障的功能, 而不是推給社會和企業(yè)。, 就要分別做好部內(nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。(1)部內(nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結(jié)論, 組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復(fù)雜性。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機(jī)構(gòu), 其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復(fù)雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標(biāo)、時間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)詹姆斯湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計(jì)劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內(nèi)各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴, 因此, 在大部內(nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上, 必須注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、工作計(jì)劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的最小化, 從而提高部內(nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。(2)部際協(xié)調(diào)每一個組織都是一個系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個更大的系統(tǒng)中。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。環(huán)境作為一個超級系統(tǒng)對組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響, 而且還對組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。湯普森認(rèn)為, 組織總是內(nèi)嵌在一個更大的行動系統(tǒng)中, 其某些構(gòu)成部分必然會與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴, 而這些組織不受制于本組織。這樣, 組織的邊界擴(kuò)展部門面臨的關(guān)鍵問題就不是對可控制范圍的變量的協(xié)作, 而是如何對于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的外生變量作出調(diào)整。對于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態(tài)