【正文】 者尤其是學生、教師和學校的法定權(quán)利與自由。治理中一些主體所享有的參與權(quán)利，可以用來有效保護自身的實體性教育權(quán)利與教育自由，可以用來遏制行政權(quán)力的濫用。簡言之，治理中的權(quán)利可以保護其他權(quán)利并制約行政權(quán)力，“教育治理中的自由”可以帶來更多的“教育自由”。教育治理的目的不是束縛人、壓制人，不是廢除或限制自由，而是體現(xiàn)自由、擴大自由、發(fā)展自由、保護自由。（三）教育治理的底線目標：提高教育效率，形成教育新秩序教育效率是指教育資源投入與教育產(chǎn)出的關系。教育資源總是稀缺和短缺的，資源的合理利用有賴于有效的管理，提高教育效率是教育管理或者教育治理的重要追求。教育秩序是一定的教育行為方式的固定形式，是對教育行為的偶然性、任意性、情緒化的超越和否定。教育秩序包括：教育教學秩序、教育從業(yè)者工作秩序、教育管理秩序等。沒有這些秩序，教育工作無從開展。教育治理的初級價值或者說基礎性目標就是定分止爭，規(guī)范教育行為，為教育帶來秩序。教育效能（為了人的全面發(fā)展和社會全面進步）、公平、自由這幾個價值目標，具有明確倫理導向，本身就具有正面價值，值得期許和追求。相對而言，教育效率和教育秩序兩個目標是價值中立性的。教育效率和秩序，有正向的也有負向的。例如，某些學校在培養(yǎng)學生的考試技能方面能做到多快好省、很有效率，而一些學校在培養(yǎng)學生的創(chuàng)造能力方面卓有成效；某些學校內(nèi)部管理中的專制高壓帶來了死氣沉沉的“秩序”，而另一些學校的民主參與帶來了充滿活力的秩序。教育治理所追求的無疑是正向的教育效率和秩序，而教育治理本身所具有的民主化、科學化特征，使得這種正向追求更易于實現(xiàn)。但教育治理本身由于多元主體的參與，容易導致“管理”本身的低效和無序。在教育治理體系建構(gòu)的初級階段尤其如此。相對于已有教育管理體制而言，會有一定的甚至較多的效率與秩序損耗。在本質(zhì)上，這個問題涉及民主與效率和秩序的關系。在傳統(tǒng)意義上，共同治理和民主管理需要更多的溝通、協(xié)商，決策過程更為漫長；從管理本身看，是缺乏管理效率的，遠不如個人決斷來得快。但民主是一種理性化、制度化的糾錯機制，它有助于達成共識、形成科學決策，從而有利于決策的執(zhí)行，并最終帶來教育的“長期效率”，即反映個體發(fā)展與社會發(fā)展需求，反映公平訴求的效率，即與教育效能、教育公平相一致的教育效率。教育治理所追求的秩序，不是高壓形成的，或者不求進取的“消極教育秩序”，而是自由公平、充滿活力、促進發(fā)展的“積極教育秩序”。不能因為追求秩序而犧牲學生的發(fā)展和學校的自主，犧牲教育的公平和質(zhì)量。當前，需要特別關注和處理好“秩序與發(fā)展”的關系。與傳統(tǒng)的管理和統(tǒng)治相比，治理的目標將不再僅以防范和消弭矛盾、維護秩序為首要任務，而是要致力于實現(xiàn)“秩序”與“發(fā)展”主題的對接。［8］三、教育治理體系的建構(gòu)教育治理價值目標的實現(xiàn)，教育治理能力的提升，善治的達成，這些均有賴于教育治理體系的建構(gòu)與完善。推進教育治理，關鍵是完善教育治理體系。［9］教育治理體系要回答兩個基本問題：教育治理主體是誰，教育治理主體之間是什么關系。關系是指教育治理主體間的、在治理中的權(quán)利義務關系、權(quán)力責任關系。教育治理體系建構(gòu)，既包括治理主體的結(jié)構(gòu)變化，也包括主體間關系的制度安排。結(jié)構(gòu)體系與規(guī)則體系共同構(gòu)成了治理體系，結(jié)構(gòu)驅(qū)動與規(guī)則驅(qū)動是建構(gòu)教育治理體系的兩條線路。教育治理是共治主體依據(jù)規(guī)則開展的教育管理活動，涉及管理的多主體、多層級、多因素、多環(huán)節(jié)。多主體包括政府、學校、社會組織以及教師、學生、家長等公民個體；多層級包括中央政府、多級地方政府、學校、班級等多個管理層次；多因素包括教育規(guī)劃、課程管理、教學管理、經(jīng)費管理、人員管理、質(zhì)量保障、督導評價等多項管理內(nèi)容；多環(huán)節(jié)包括計劃、決策、執(zhí)行、控制等多個管理流程。可見，教育治理體系是一個非常復雜的管理體系，既涉及縱向與橫向，也涉及宏觀與微觀。但其核心是哪些主體能參與治理，以及參與治理的多個主體在哪個管理層級上、在哪些管理內(nèi)容上、在哪些管理環(huán)節(jié)上具有決策權(quán)。建構(gòu)教育治理體系的關鍵是參與權(quán)、決策權(quán)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。除政府外，有更多的主體參與治理，這些主體在更多的管理事務上有更高程度的決策權(quán)。這意味著政府必須向其他主體分權(quán)。在教育治理體系的建構(gòu)中，必需的分權(quán)與必要的集權(quán)并不沖突，分權(quán)與集權(quán)是同步互補的雙重變奏，都有助于善治。當前，我國教育管理中存在的突出問題是社會參與不夠，學校辦學自主權(quán)不夠，政府宏觀管理能力不足，學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，等等。這些問題的解決，既需要政府分權(quán)，也需要集權(quán)；既需要學校自治，也需要學校內(nèi)部的分權(quán)共治。（一）教育治理中的政府分權(quán)分權(quán)包括政府內(nèi)部分權(quán)和政府向外部分權(quán)。前者主要指高層級政府向低層級政府的分權(quán)，特別是中央政府向地方政府的分權(quán)；后者主要指政府向?qū)W校、社會和市場的分權(quán)。我國教育治理變革中的分權(quán)，主要指后者。共治必然導致分權(quán)，原來政府作為單一管理主體所擁有的教育管理權(quán)力，要分解和轉(zhuǎn)移給參與共同治理的多元主體。這種分權(quán)主要包括政府向?qū)W?！跋路拧睓?quán)力、向社會組織“轉(zhuǎn)移”權(quán)力、向市場“轉(zhuǎn)移”權(quán)力。這三者意味著教育行政職能的轉(zhuǎn)變?！跋路拧睓?quán)力學校成為自主辦學的權(quán)力主體。給學校自主權(quán)，實質(zhì)上，是要求進行校本管理，是“以基層為本的管理”這一大趨勢的反映。以基層為本的管理，本質(zhì)上，要求把決策權(quán)下放給基層，這樣做的理由在于基層更了解實際情況，能更有效率地迅速做出反應。給學校自主權(quán)，就是讓學校擺脫對政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督”的機制，凸顯學校的主體性，增進學校辦學的專業(yè)性，更好地滿足學生的教育需求，促進學生的發(fā)展。［10］“轉(zhuǎn)移”權(quán)力由于政府失靈的存在，社會組織作為一種中間調(diào)節(jié)機制，在一定程度上可以很好地彌補政府的不足，充當宏觀國家和微觀社會之間的一個中觀協(xié)調(diào)角色，在利益表達、利益分配、社會糾偏等方面發(fā)揮重要作用?！督逃?guī)劃綱要》明確要求：“完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！薄稗D(zhuǎn)移”權(quán)力市場機制有時能夠發(fā)揮政府不能發(fā)揮的作用。例如教育券、擇校等市場機制，在一些地區(qū)對于提高教育效率就具有明顯效果，因為這些機制促進了學校之間的競爭，而競爭帶來了辦學質(zhì)量的提升。另外，在土建、儀器設備購買、圖書采購中，實行嚴格的監(jiān)理制度、招投標制度，也是對市場機制的引入，成效顯著。［11］（二）教育治理體系中政府的主導作用與教育治理中的政府集權(quán)共同治理是否意味著政府作用的削弱、衰退甚至退出呢？回答是否定的。在多方共同治理的體制中，政府依然發(fā)揮主導作用，政府充當?shù)氖恰霸卫怼钡慕巧?。在社會管理網(wǎng)絡中，政府被視為“同輩中的長者”，它雖不具有最高絕對權(quán)威，卻承擔著確定教育發(fā)展方向、目標、標準的重任，為多方主體參與管理提供共同的行動目標和行為準則。［12］在中國這樣一個發(fā)展中國家，由于長期計劃體制導致的學校自主管理、自主發(fā)展能力較弱，由于市場、公民社會和中介組織發(fā)育相對不成熟，就更加需要發(fā)揮政府在多方治理中的主導作用，以有效解決多元主體的利益分歧和目標分化，以及治理活動的碎片化和不可持續(xù)等問題?！霸谒袡?quán)力主體中，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。善政是通向善治的關鍵，欲達到善治，首先必須實現(xiàn)善政。”［13］就像善治的前提是完善治理體系一樣，教育善政的前提是完善教育行政體系，即優(yōu)化配置教育行政權(quán)力。配置包括縱向配置和橫向配置兩種形式?？v向配置是指各層級的教育行政機關權(quán)力的劃分，即權(quán)力的垂直性分割；橫向配置是指與教育行政機關同一層級的行政機關，以及教育行政機關內(nèi)部的各類機構(gòu)的權(quán)力劃分，即權(quán)力的水平性分割。優(yōu)化配置不只是分權(quán)，也包括集權(quán)。集權(quán)同分權(quán)一樣，是完善治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，其重要性甚至優(yōu)先于分權(quán)。［14］集權(quán)是提升治理能力、達于善治的必然要求，在我國尤其如此。在中國語境下，教育治理不僅有充分釋放社會活力、限制政府不當干預的意義，還有如何進一步改進和加強政府宏觀調(diào)控的問題。當前，我國教育宏觀調(diào)控體系仍未定型，調(diào)控實踐面臨諸多矛盾，需要政府適度集權(quán)以克服教育改革分散化、碎片化的問題。在教育改革進入深水區(qū)之時，只要分權(quán)不要集權(quán)，只要分化不要整合，無疑是一劑“毒藥”。集權(quán)是指某些教育行政權(quán)力的集中和強化。集權(quán)包括縱向和橫向兩種。在縱向集權(quán)方面，主要是加大中央政府和省級政府統(tǒng)籌教育發(fā)展與改革的力度。當前，中央政府要站在國家發(fā)展、國際競爭的戰(zhàn)略高度，前瞻性地統(tǒng)一領導和管理國家教育事業(yè)，制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標準，優(yōu)化學科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。省級政府要進一步加大對區(qū)域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌：統(tǒng)籌管理義務教育，促進普通高中和中等職業(yè)學校合理分布，促進省域內(nèi)職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展和資源共享，合理設置和調(diào)整高等學校及學科、專業(yè)布局；并積極統(tǒng)籌推進教育綜合改革，促進教育區(qū)域協(xié)作，提高教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展的水平。在橫向集權(quán)方面，需要合理劃分同一行政層級中教育行政部門與人事行政部門、黨務組織部門、財政部門間的權(quán)責，加大各級教育行政機關統(tǒng)籌教育發(fā)展的權(quán)限，使事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)相對集中于教育行政機關，尤其是加大中央教育行政機關即國家教育部對于同一行政層級的相關部委的統(tǒng)籌能力。經(jīng)過上述分權(quán)和集權(quán)改革之后，政府宏觀層面的教育治理體系將趨于完善。（三）學校自治與學校內(nèi)部分權(quán)共治同相對宏觀的政府教育治理一樣，相對微觀的學校內(nèi)部治理也是教育治理的重要組成部分。完善學校內(nèi)部治理體系，其實質(zhì)是建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度；其要點有二：一是強調(diào)自治，二是強調(diào)共治。學校自治是指，構(gòu)建新型政校關系，推進政校分開、管辦分離，政府簡政放權(quán)，改變直接管理學校的單一方式，減少不必要的行政干預，切實落實學校辦學自主權(quán)，使學校真正成為獨立辦學主體，能夠自主管理、自主辦學。學校自治、學校辦學自主權(quán)源自政府向?qū)W校的分權(quán)，但就教育善治而言，政府分權(quán)到學校層面還不夠，某些學?？赡軙亓粽路沤o學校的新增權(quán)力，學校管理甚至會更加專斷。因此，在學校內(nèi)部需要“二次分權(quán)”，把政府下放給學校的權(quán)力進一步下放給教師、學生、家長等主體，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實行分權(quán)共治。學校分權(quán)共治是指多元主體對于學校內(nèi)部事務的共同治理和民主管理。學校內(nèi)部管理機構(gòu)、教師、學生、家長、社會組織、專家學者都可以成為學校治理的主體。學校的分權(quán)共治要做好以下幾方面工作。健全校內(nèi)集體決策規(guī)則，完善決策程序，推進決策的科學化、民主化、法治化，避免個人專斷。凡是有關學校發(fā)展方向、基本建設、重大教育教學改革和師生切身利益的事項，要充分聽取利益相關者和專業(yè)機構(gòu)的意見，要進行可行性評估，要進行集體決策。健全教職工代表大會制度，充分發(fā)揮其民主監(jiān)督和參與學校管理的作用。擴大教職工對學校領導和管理部門的評議權(quán)、考核權(quán)。學校，特別是高等學校，要積極拓展學生參與學校民主管理的渠道，改革完善學生代表大會制度，落實學生的民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)；制定學生管理或者涉及學生利益的管理規(guī)定，要充分征求學生意見。積極探索師生代表參與學校決策機構(gòu)的機制。完善中小學家長委員會制度，通過班級和學校兩級家長委員會，使家長參與學校管理、監(jiān)督學校管理，促進家校合作。家長委員會成員由家長民主選舉產(chǎn)生。學校實施采購校服、訂購教輔材料、組織活動、代收費用等直接涉及學生個體利益的活動，一般應由學?；蛘呓處熖岢鼋ㄗh和選擇方案，并做出相應說明，提交家長委員會做出決定。教育治理是多元主體參與的共同治理，民主化是其精髓。在教育治理中，民主既是目標，也是手段。我們堅信民主的力量，民主會帶來好治理（善治），會帶來好教育。第三篇：“共建共治共享”推進社會治理現(xiàn)代化【十九大回聲|專家談】“共建共治共享”推進社會治理現(xiàn)代化“點贊十九大”系列評論（10）法制網(wǎng)特約評論員 周望為適應新時代社會主要矛盾變化的新特點和新要求，黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，相較十八屆五中全會提出的“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，增加了“共治”提法，豐富了社會治理的內(nèi)涵。報告還提出，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時候，“法治社會基本建成”，“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”，明確了社會治理現(xiàn)代化的目標和美好前景?？梢钥闯?，十九大報告中關于加強和創(chuàng)新社會治理的相關論述，是社會治理現(xiàn)代化的基本綱領，指明了社會治理現(xiàn)代化的方向、任務和實現(xiàn)路徑。完善社會治理機制體制完善的社會治理體制是社會治理現(xiàn)代化的必然要求和重要保障。黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障是符合中國國情和時代發(fā)展要求的社會治理體制，契合不同主體共建、共治、共享的社會治理本質(zhì)。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中國特色社會主義社會治理必然要求堅持黨的領導，要善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢。政府在我國社會治理中具有顯著優(yōu)勢，比如組織動員優(yōu)勢、資源配置優(yōu)勢、協(xié)調(diào)執(zhí)行優(yōu)勢等。加強和創(chuàng)新社會治理，離不開政府的作用。2016年3月23日，中辦、國辦印發(fā)的《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規(guī)定》明確“各地黨政主要負責同志是社會治安綜合治理的第一責任人”；此后，全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議要求各級黨委和政府把社會治理作為“一把手”工程來抓，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，及時研究解決重大問題。黨委領導、政府負責并不是說黨委政府大包大攬，這與社會治理的實質(zhì)是背道而馳的。社會治理意味著在發(fā)揮黨委、政府作用的同時，也要發(fā)揮社會和公眾的作用，形成公共權(quán)力和社會力量的協(xié)同治理。隨著社會的進步、技術的變革和權(quán)利意識的增長，社會組織（包括企業(yè)組織）和公眾在公共事務和社會治理中所起的作用越來越大。社會組織和公眾既是社會治理的成果享有者，也是社會治理的主體。如何發(fā)揮社會協(xié)同和公眾參與作用，從傳統(tǒng)的“強政府、弱社會”走向“強政府、強社會”，是我國社會治理現(xiàn)代化關鍵之所在，潛力之所在，也是難題之所在。法治是社會治理的最優(yōu)模式，是社會治理最可靠的長效機制。發(fā)揮法治的保障作用，一要完善社會治理領域立法；二要依法治權(quán)，把權(quán)力關進制度的籠子里，防止因不依法辦事、侵犯群眾合法權(quán)益而引發(fā)社會矛盾；三要健全矛盾糾紛預防化解機制；四要培育法治生活方式，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境和自覺行動。提高社會治理“四化”水平