【正文】 , 1994： 6）引進(jìn)到公部門，希望藉此能更有效率地提升公部門的治理：發(fā)展這樣的強(qiáng)迫性競爭治理，創(chuàng)造各個企業(yè)單位的內(nèi)部市場，並引薦更具商業(yè)風(fēng)格的管理，以產(chǎn)生不同的文化與氣候，使有別於傳統(tǒng)的公共服務(wù)思潮，及厭惡服務(wù)與開放的價值。事實上，現(xiàn)在公共服務(wù)遭受重大的變遷，更加需要特殊的處理與照顧，以確保健全的統(tǒng)合政府的設(shè)立與運行。CIPEA提出公共與私人部門平等適用的三個原則：開放或資訊的公開；整合或直接完全的處理；以及藉由釐清責(zé)任分配與清楚的角色界定，使個人對其行為負(fù)責(zé)。統(tǒng)合治理的用詞雖然狹隘，但在新公共管理與善冶的討論責(zé)任時，獲得回響，而且，也提醒吾人，私人管理的實際對公共部門有重要的影響； 治理為新公共管理(new public management)：新公共管理含有兩個意涵，也就是包括管理主義與新制度經(jīng)濟(jì)，管理主義是將私部門的管理方法引介到公部門，強(qiáng)調(diào)專業(yè)管理、績效的標(biāo)準(zhǔn)與測量，結(jié)果取向管理，成本價值，以及顧客導(dǎo)向；新制度經(jīng)濟(jì)是將市場競爭的誘因引介到公共服務(wù)的提供，強(qiáng)調(diào)官僚組織的解構(gòu)；藉由外包與準(zhǔn)市場提高競爭；以及顧客的選擇。一九九八年之前管理主義是英國的主流，但一九九八年之後新制度經(jīng)濟(jì)變成支配的主流。新公共管理與治理概念的關(guān)聯(lián)性的建立，在於領(lǐng)航（steering）是公共管理分析的中心，而治理一詞原本源自古希臘語中的領(lǐng)航。Osborne and Gaebler（1992:：20）即將政策制定視為領(lǐng)航，服務(wù)遞送視為劃槳。領(lǐng)航是制度階層，劃槳是操作的階層，應(yīng)該市場化，官僚組織是破壞劃槳的工具，因此，他們提出企業(yè)型政府（entrepreneurial government）的概念，強(qiáng)調(diào)競爭、市場、顧客及結(jié)果。在他們的觀點之下，公部門的轉(zhuǎn)型有兩個趨勢，包括了「小規(guī)模的政府」（less government），以及「較多的治理」（more governance），換言之，少扮演劃槳角色，多扮演領(lǐng)航角色）（Osborne and Gaebler, 1992： 34）。 治理為善治(good governance)：近年來世界各國政府無不努力改革，以趨向善治，依據(jù)世界銀行(World Bank)(1992)的定義，治理乃運用政治權(quán)力去管理一個國家的事務(wù)，所謂善治包括有效率的文官、獨立的司法制度與立法架構(gòu)，來確保民營化的推動；負(fù)責(zé)任的執(zhí)行公共預(yù)算；向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的獨立審計；尊重法律；多元化的制度結(jié)構(gòu)以及新聞自由(Leftwich, 1993：610)；Leftwich認(rèn)為善治包括治理的系統(tǒng)、政治與行政三面向，治理的系統(tǒng)比政府含義寬廣，包括內(nèi)部與外部政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配；政治乃合法權(quán)威的運用；行政乃效率、開放、負(fù)責(zé)、審計的公共服務(wù)。而且，為了達(dá)成公共服務(wù)的效率，世界銀行鼓勵競爭與市場；私有化公營事業(yè)；消除冗員以改革文官體制；引進(jìn)預(yù)算制度；行政分權(quán)化；以及大刀闊斧的運用非政府組織?？偠灾浦闻c新公共管理相連結(jié)，以促進(jìn)自由民主； 治理為社會操縱的系統(tǒng)(Governance as SocioCybernetic System)：Kooiman(1993:258)認(rèn)為政策的產(chǎn)出並不是中央政府行動的結(jié)果。中央政府通過法律，法律通過之後隨之與地方政府、自願性團(tuán)體、私部門互動而產(chǎn)生政策的結(jié)果。Kooiman認(rèn)為政府的過程與治理是有分別的，政府的過程是目標(biāo)取向的介入，治理是社會、政治與行政的整個互動結(jié)果。此種治理的運用，乃認(rèn)為單一中心行動者的統(tǒng)治論點有所限制。在不同的政策領(lǐng)域之中，有很多不同的行動者，而這些不同的的行動者彼此相互依賴，分享共同的目標(biāo)。公部門、私部門、自願性團(tuán)體的界限變得相當(dāng)模糊。而治理就是透過社會與政治互動過程所產(chǎn)生的結(jié)果。因此，Kooiman（1993:：25）認(rèn)為統(tǒng)治（governing）是一種目標(biāo)導(dǎo)向的介入（goaldirected interventions），治理（governance）是社會、政治、行政的行動者彼此相互依賴與互動的結(jié)果。社會、政治的治理趨向新的互動模式上，不同於國家或市場，在這樣的互動中，政治和傳統(tǒng)科層體系的統(tǒng)治與社會的自我組織（social selforganization）是互補(bǔ)關(guān)係的，責(zé)任和參與是分散在公、私部門的行動者（Kooiman, 1993:：252）。因此，中央政府不是至高無上的，政治系統(tǒng)漸漸分化，於是吾人將生活在「無中心的社會」（the centreless society）（: XV），或在一個多元中心的個國家（polycentric state）之中。在這樣的無中心的社會中，政府的任務(wù)在促進(jìn)社會、政治的互動，鼓勵各種不同的安排來處理問題，分配服務(wù)。這樣新的互動型態(tài)的包括：自我的與共同的管制（selfand co regulation）、公私夥伴關(guān)係(publicprivate partnerships)、共同合作的管理(cooperative management)、聯(lián)合事業(yè)投資 (joint entrepreneurial ventures) 等型態(tài)(Rhodes,1997：51)； 治理為自我組織的網(wǎng)絡(luò)：Rhodes認(rèn)為政府的系統(tǒng)並不限於國會與中央政府，而且應(yīng)該包括公、私部門參與的地方治理(local governance)。治理的運用其實超越政府的運用，包括了政府與私部門、自願性團(tuán)體在提供服過程中的互動。英國西敏寺與倫敦大道之外的政府體系改變了，地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘ü?、私部門複雜組織的地方治理體系，公共服務(wù)之傳遞跨越政府與私人部門以及志願性組織的界限，府際連結(jié)為政策執(zhí)行的特色。Rhodes以網(wǎng)絡(luò)描述參與政策執(zhí)行的互相依賴者，他認(rèn)為英國政府創(chuàng)造機(jī)構(gòu)(agencies)，繞過地方政府，運用特殊目的的團(tuán)體傳遞公共服務(wù)，並且鼓勵公私夥伴關(guān)係，網(wǎng)絡(luò)漸漸成為英國的重要政府結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)可稱為第三部門的政府結(jié)構(gòu)(Rhodes, 1997：51)。Rhodes認(rèn)為，既然Metcalfe與Richard(1990：20)界定公共管理為「使事務(wù)透過其他的組織完成」，他們並批判英國的改革太集中於內(nèi)部的管理，則治理就是管理網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)管理並非公共部門所特有，將公共管理界定為使事務(wù)透過其他的組織完成，也不是反對市場與準(zhǔn)市場的運用。網(wǎng)絡(luò)是一個廣義的社會協(xié)調(diào)的型態(tài)，換言之，治理是為了協(xié)調(diào)與分配資源，如同市場或官僚組織一般的建立機(jī)制及統(tǒng)治結(jié)構(gòu)。而且，府際聯(lián)結(jié)的管理，與私部門的管理同等重要。Powell(1991)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是一種特殊的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動，如果價格競爭是市場和科層體系行政管理的中心，那麼網(wǎng)絡(luò)的中心將是信任與合作。（Rhodes, 2000: 61）。Larson(1992)研究企業(yè)型背景的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，他的結(jié)論為「網(wǎng)絡(luò)的治理型態(tài)彰顯深受好評、信任、互惠與相互調(diào)整」，所以，Rhodes認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)不是市場與科層體系的混血，而是一個重要的治理模式。更重要的是，這種治理的用法表示網(wǎng)絡(luò)乃自我組織的，自我組織的最簡單意義，就是說網(wǎng)絡(luò)是自主性的（autonomous）、自我統(tǒng)治的(selfgoverning)。Stoker（1998:18）將治理描述為一套制度，其行動者不只是來自政府部門；成員間的界限和責(zé)任是相當(dāng)模糊的；而且成員間形成一種權(quán)力依賴的關(guān)係。而這樣的互動關(guān)係，則產(chǎn)生了具有自主性的並且自我治理（selfgovernance）的網(wǎng)絡(luò)。亦即，政府不能只是使用命令作為治理的手段，它必須使用新的工具和技巧來處理領(lǐng)航和引導(dǎo)的工作（Stoker, 1999）。如上所述，治理的運用似乎頗為紛雜，因此，Rhodes根據(jù)他對英國政府變革的分析，並綜合上述各種用法，將治理界定為「自我組織的、府際之間的網(wǎng)絡(luò)」(Rhodes, 1997：53)。他認(rèn)為最顯著的治理為社會操縱的系統(tǒng)以及自我組織的網(wǎng)絡(luò)，其共同的治理特性如下：(1) 組織間的相互依賴關(guān)係：治理的概念較政府廣闊，因為它包括了非政府（nonstate）的行動者。改變了政府與私部門、自願性團(tuán)體間的邊界，使得政府與私部門、自願性團(tuán)體間的邊界易變而不明確。(2) 網(wǎng)絡(luò)的成員不斷的互動：因為需要交換資源，協(xié)商共同的目標(biāo)，因而網(wǎng)絡(luò)的成員持續(xù)的互動。(3) 博戲一般的這些互動：參與者所信任與受約束的遊戲規(guī)則是由網(wǎng)絡(luò)參與者共同協(xié)商而同意的。(4) 具有相當(dāng)程度不受政府干涉的自主性：政府在這樣的自我組織的網(wǎng)絡(luò)之中，將不再擁有特權(quán)和支配性的地位，但她可以非直接地和不完全地引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)?？梢?，治理含義的變遷，就是對傳統(tǒng)的政府制度提出挑戰(zhàn)。在現(xiàn)今的網(wǎng)絡(luò)社會中，事實上存在著多元化的權(quán)力核心，而這些權(quán)力核心則相互糾結(jié)並交錯在各個參與者之間。治理概念特別強(qiáng)調(diào)這樣一種複雜的社會結(jié)構(gòu)；此外，治理的概念亦注意到一個事實。愈來愈多的私人部門與自願性機(jī)構(gòu)，開始從事提供公共服務(wù)，並參與決策活動（Stoker, 1998:1921）。治理的概念主要是企圖挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政府角色的定位，強(qiáng)調(diào)政府不再是社會環(huán)境系絡(luò)中單一的權(quán)力核心與思考焦點，同時注意到公、私部門間界線模糊性的問題。在這樣的關(guān)係中，有的組織可能在某一特定的交換過程中處於主導(dǎo)地位，但也不易總攬全局。當(dāng)然，政府或某個機(jī)關(guān)有可能想主導(dǎo)一切，但一定會遭到抵抗(Rhodes, 1996: 652667）。從治理的觀點出發(fā)，政府組織不再是政策過程的中心領(lǐng)航者，公共管理的活動分化於不同的參與角色中，但是參與者並不擁有相同的權(quán)力，網(wǎng)絡(luò)的理論假設(shè)參與者的權(quán)力與其擁有的資源相關(guān)連。德國的法蘭克福學(xué)派包括Renate Mayntz, Fritz Scharpf, Patrick Kenis, Volker Schneider, Edgar Grande等人認(rèn)為現(xiàn)代社會的複雜性、動態(tài)性、與多元性，國家機(jī)關(guān)無法單獨治理。因為地域功能的分化，政治系統(tǒng)有效的問題解決必須要結(jié)合次級系統(tǒng)的能力與資源，國家與社會的許多組織已形成綿密互動、相互依賴的政策網(wǎng)路(Kooiman, 1993：3548)，政府漸漸依賴層級控制體系之外參與者的聯(lián)合資源與協(xié)作(cooperatiin)。隨著治理觀點的出現(xiàn)，政策網(wǎng)路成為層級權(quán)威體係(hierarchy)與市場(market)之外的另一種新型態(tài)的政府，允許政府動員廣泛分佈的公共與私人參與者的資源。但政策網(wǎng)路既不是傳統(tǒng)的政府型態(tài)，也不同於是市場，政策網(wǎng)路沒有傳統(tǒng)政府型態(tài)的反功能結(jié)果(dysfunctional consequences)，也沒有市場不能控制外部負(fù)面結(jié)果的市場失靈，政策網(wǎng)路解決政府失靈與市場失靈的問題，所以政策網(wǎng)路是介於科層體系與市場之間的一種治理型態(tài)。153 / 39第二節(jié) 政策網(wǎng)路治理的理論化概念架構(gòu)政