【正文】 輯：飛雪 閱讀：人次[]第二篇：行政執(zhí)法存在問(wèn)題思考行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家執(zhí)行法律、法規(guī)的行政行為，是使法律、法規(guī)、規(guī)章得以正確實(shí)施的保障，是行政管理過(guò)程中不可缺少的環(huán)節(jié)，是整個(gè)執(zhí)法系統(tǒng)的重要組成部分，也是依法治國(guó)、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求。它以維護(hù)國(guó)家政令暢通、維護(hù)社會(huì)公正公平秩序和保障人民群眾利益為基本宗旨。近年來(lái)，隨著依法治理的逐步深入，特別是《全面推行依法行政實(shí)施綱要》的頒布實(shí)施，行政執(zhí)法工作得到了很大加強(qiáng)。但是，依法行政是一個(gè)艱難而長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能畢其功于一役。當(dāng)前，我國(guó)行政執(zhí)法中仍然存在種種不可忽視的問(wèn)題，不僅成為依法治國(guó)征程中一個(gè)不和諧的音符，而且直接侵犯了行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利，人民群眾對(duì)此反映十分強(qiáng)烈。當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法到底存在哪些問(wèn)題呢？筆者經(jīng)過(guò)調(diào)研，認(rèn)為主要有以下六個(gè)方面：立法不具體、不明確、含糊、籠統(tǒng)，法律責(zé)任不清，執(zhí)行中不好操作、無(wú)所適從，是行政執(zhí)法中遇到的首要問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)的法律、法規(guī)還不完備，無(wú)論是行政實(shí)體法還是行政程序法都有不少空白；已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)有些則過(guò)于粗疏，對(duì)法律責(zé)任規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，缺乏可操作性。這些，造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法時(shí)理不直、氣不壯，不好操作甚至因?yàn)樾闹袩o(wú)數(shù)而無(wú)所適從。如行政處罰問(wèn)題，特別是罰款問(wèn)題，可以說(shuō)是當(dāng)前人民群眾議論最多的問(wèn)題。一些法律、法規(guī)對(duì)行政處罰的規(guī)定或是彈性太強(qiáng)、幅度過(guò)大，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)；或者根本就沒(méi)有具體的處罰規(guī)定，只籠統(tǒng)地說(shuō)“給予必要的經(jīng)濟(jì)制裁”，至于對(duì)什么性質(zhì)的行為分別給予多少量的經(jīng)濟(jì)制裁，沒(méi)有一個(gè)具體杠杠。這種空泛的、不加區(qū)別的、沒(méi)有量化的條文，既不利于對(duì)違法行為的懲處，導(dǎo)致大量處罰不當(dāng)情況的發(fā)生，又給某些執(zhí)法人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、瀆職失職等以可乘之機(jī)，也使法律、法規(guī)的規(guī)范性本身受到嚴(yán)重影響。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能相互交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，加之利益驅(qū)動(dòng)等原因，導(dǎo)致有的事沒(méi)人管，有的事?tīng)?zhēng)著管，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的另一問(wèn)題。在行政執(zhí)法過(guò)程中，有些問(wèn)題僅靠一個(gè)部門(mén)孤軍作戰(zhàn)是不行的，需要有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，齊抓共管。但現(xiàn)在的情況是，由于體制、立法等各方面的原因，造成一些執(zhí)法部門(mén)職能相互交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，導(dǎo)致執(zhí)法中“撞車(chē)”或扯皮拉筋。如房屋室內(nèi)裝修問(wèn)題，經(jīng)貿(mào)部門(mén)所屬的輕工協(xié)會(huì)依照有關(guān)法規(guī)有監(jiān)督管理權(quán)，規(guī)劃建設(shè)部門(mén)依據(jù)《建筑法》的規(guī)定也有監(jiān)督管理權(quán)；而當(dāng)發(fā)生問(wèn)題時(shí)，兩個(gè)部門(mén)往往又互相推諉。又如食品和藥品的監(jiān)督管理，屬于食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)，但這方面的廣告又歸工商部門(mén)管理；一旦出現(xiàn)食品藥品的虛假?gòu)V告，消費(fèi)者受了欺騙而找主管部門(mén)時(shí)，也容易發(fā)生“兩不管”的情況。另外，由于部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)等原因，實(shí)際執(zhí)法中不時(shí)發(fā)生這樣的情況：有些領(lǐng)域的事沒(méi)人管，出現(xiàn)“執(zhí)法空白地帶”；而在另一些領(lǐng)域或場(chǎng)所，則有許多執(zhí)法部門(mén)爭(zhēng)著去管，又出現(xiàn)“執(zhí)法密集地帶”。如有一家礦泉水企業(yè)，每年都要受到食品衛(wèi)生部門(mén)、防疫部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)和工商部門(mén)抽檢，其中不少項(xiàng)目是相同的，抽檢結(jié)果完全可以互相利用。但這些部門(mén)以抽檢方式和標(biāo)準(zhǔn)不一樣為由，互不承認(rèn)對(duì)方的檢測(cè)結(jié)果，一次又一次地上門(mén)抽檢。每個(gè)部門(mén)抽檢一次，企業(yè)就要交一筆不少的抽檢費(fèi)用。一些行政執(zhí)法人員道德素質(zhì)低下，法律意識(shí)淡薄，特權(quán)思想嚴(yán)重，公權(quán)意識(shí)差，表現(xiàn)出種種亂作為或不作為，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第三個(gè)問(wèn)題。行政執(zhí)法人員是行政規(guī)范的最終實(shí)施者。執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到行政執(zhí)法的公平和效率。但在目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍中，卻有相當(dāng)一部分人員文化程度不高，也未受過(guò)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是缺乏法律專(zhuān)業(yè)出身的知法懂法人員，造成執(zhí)法人員良莠不齊，整體素質(zhì)低下；個(gè)別部門(mén)甚至將社會(huì)閑散人員弄進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍；還有一些執(zhí)法人員特權(quán)思想嚴(yán)重，公權(quán)意識(shí)差，往往把手中的行政執(zhí)法權(quán)力特殊化、私利化。這些人員在行政執(zhí)法中出現(xiàn)種種不正常的現(xiàn)象也就不難理解了。主要表現(xiàn)為：一是無(wú)視執(zhí)法程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)，以自己的主觀意志為標(biāo)準(zhǔn)隨意執(zhí)法。二是亂收亂罰，搞“服務(wù)就是收費(fèi)，管理就是罰款”，或者搭車(chē)收費(fèi)、強(qiáng)行攤派，有的甚至為了小集體或個(gè)人利益不惜損害或犧牲群眾利益。三是只講權(quán)利，不講責(zé)任，服務(wù)意識(shí)淡薄，“四難”（門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦、話難聽(tīng)）嚴(yán)重，甚至漠視群眾、敷衍塞責(zé)、失職瀆職。四是態(tài)度橫蠻，作風(fēng)粗暴，耍特權(quán)，逞威風(fēng)，在群眾面前頤指氣指，甚至作威作福、欺壓群眾。筆者曾親眼看見(jiàn)幾個(gè)城管執(zhí)法人員對(duì)一位在街頭買(mǎi)柿子的農(nóng)民大耍威風(fēng)，先是用腳將農(nóng)民竹筐里的柿子踹得稀亂，后又將柿筐掀翻，讓沒(méi)踹壞的柿子滾得滿地都是，活生生一種土匪行徑。五是執(zhí)法犯法、徇私枉法、吃拿卡要、中飽私囊。行政執(zhí)法缺乏監(jiān)督或監(jiān)督乏力，不能有效制約行政執(zhí)法權(quán)力的行使，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第四個(gè)問(wèn)題。權(quán)力失去監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。行政執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督體系不完善，監(jiān)督手段虛化、弱化，既是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的一個(gè)不可忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又是造成行政執(zhí)法中其他問(wèn)題發(fā)生的一個(gè)重要原因。從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看。一些地方對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督比較薄弱，基本上是“手心”監(jiān)督“手背”，監(jiān)督制度虛化的問(wèn)題也比較明顯。主要表現(xiàn)為：一是一些執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部由于形成了追求利益的價(jià)值觀或不正之風(fēng)，收費(fèi)罰款形成攀比之勢(shì)，部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督僅剩形式，無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容；二是單位內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)“互相禮讓”現(xiàn)象，形成“真管不行，不管不行，抹平才行”的情況，三是有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏政治責(zé)任感，對(duì)身邊或下屬工作人員的違紀(jì)違規(guī)行為不聞不問(wèn)。從行政執(zhí)法專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督來(lái)看。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員身處行政管理活動(dòng)的第一線，加之行政執(zhí)法的廣泛性和復(fù)雜性，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)包括人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，其監(jiān)督往往滯后，不能把握監(jiān)督最佳時(shí)機(jī)，監(jiān)督手段也跟不上，無(wú)法及時(shí)有效地制約行政執(zhí)法權(quán)力的行使，因此導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威實(shí)際上的弱化。從群眾監(jiān)督來(lái)看。一些被處罰當(dāng)事人因懾于行政執(zhí)法人員的權(quán)威，不敢向?qū)ｉT(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)舉報(bào)；一些當(dāng)事人因行政執(zhí)法人員有時(shí)對(duì)其處罰偏輕、有“照顧”之意，不愿向有關(guān)部門(mén)反映；還有一些當(dāng)事人因缺乏法律觀念、維權(quán)意識(shí)淡薄，壓根就沒(méi)想到把行政執(zhí)法人員的“亂作為”捅出去。因此，群眾監(jiān)督實(shí)際上也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。從新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督看。雖然一些新聞媒體不乏負(fù)有正義感、敢為百姓鼓與呼的記者，也不時(shí)刊播一些行政執(zhí)法監(jiān)督方面的報(bào)道，但由于說(shuō)不清、道不明的原因，許多行政執(zhí)法中的“亂行為”要么披露、曝光時(shí)留面子、不點(diǎn)名，不疼不癢，要么該披露的不披露，該曝光的沒(méi)曝光。筆者就熟知這樣一件事情：某派出所一新提拔沒(méi)幾天的副所長(zhǎng)，在某餐館收治安管理費(fèi)時(shí)與店主發(fā)生矛盾，不僅耍特權(quán)、逞威風(fēng)，掀了店主的飯桌，還當(dāng)眾鳴槍?zhuān)瑖樆０傩?，造成很壞影響。一家?bào)社記者得知此情后立即前往采訪，打算讓這一事件曝光。但這個(gè)事件最終也沒(méi)有在報(bào)紙上曝光，至今仍是內(nèi)部新聞。原因很簡(jiǎn)單：派出所的上級(jí)單位——某公安分局領(lǐng)導(dǎo)出面請(qǐng)報(bào)社有關(guān)人員吃飯，而報(bào)社有關(guān)人員也覺(jué)得不宜得罪公安部門(mén)，還是給面子為上策，于是雙方在觥籌交錯(cuò)中“私了”了這件事。一些地方和單位在處理違紀(jì)違法案件時(shí)過(guò)分強(qiáng)調(diào)“具體情況具體分析”，失之于寬，失之于軟，甚至搞“保護(hù)主義”是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第五個(gè)問(wèn)題。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，這四句話十六個(gè)字是我國(guó)依法治國(guó)的一項(xiàng)基本原則，也是法治國(guó)家的一項(xiàng)基本要求。這四句口號(hào)在我國(guó)已經(jīng)提出好多年了。但客觀地講，到目前，這四句話只有第一句話做得較好，因?yàn)槭粚萌腥珪?huì)以來(lái)，我國(guó)制定和頒布了大量法律、法規(guī)和規(guī)章，早已結(jié)束了過(guò)去那種無(wú)法可依的歷史，真正做到了有法可依；而后三句話，還要做很大努力，還存在大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)、違法難究現(xiàn)象。許多地方和部門(mén)在處理違紀(jì)違法案件時(shí)，總是過(guò)分強(qiáng)調(diào)“具體情況具體分析”，或失之于寬、失之于軟，大事化小，小事化了；或因人而異，因事而異，任意變通執(zhí)行法規(guī)制度；有的甚至出面干預(yù)，搞保護(hù)主義，致使一些違紀(jì)違法分子得不到應(yīng)有的懲處。如在一些地方，行政處罰特別是罰款，對(duì)全民所有制企業(yè)就難于執(zhí)行，即使執(zhí)行了也收不到處罰的效果。因?yàn)閷?duì)這些企業(yè)的罰款會(huì)影響地方的財(cái)政收入，于是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)方面甚至有的政府領(lǐng)導(dǎo)往往出面干預(yù)、保護(hù)。同時(shí)，對(duì)企業(yè)的罰款也觸及不到廠長(zhǎng)、經(jīng)理個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，因而達(dá)不到處罰的效果；即使對(duì)廠長(zhǎng)、經(jīng)理罰了款，企業(yè)也會(huì)通過(guò)各種形式予以補(bǔ)償。這是行政罰款中經(jīng)濟(jì)遇到的一個(gè)難題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力和手