【正文】 平臺的資本金中1。2008年初, 全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計1萬多億元, 而據(jù)中國人民行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示, 全國地方融資機構(gòu)已達8000多家, 其中縣級融資平臺占70%以上。各級融資平臺管理的總資產(chǎn)約為8萬億元, 總負(fù)債已達5萬億到6萬億元的水平,平均負(fù)債率高達60% 以上。2融資規(guī)模的急速擴大與償還來源的不確定性加大了地方財政風(fēng)險伴隨著各類融資平臺的不斷發(fā)展，地方政府高負(fù)債傾向所產(chǎn)生的巨額融資規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其還本付息能力，高達60%的融資平臺平均負(fù)債率，極大的加深了地方政府的財政債務(wù)風(fēng)險。此外，巨額的貸款余額償還來源的不確定性以及其擔(dān)保本身的法律無效性，也為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來了極大的風(fēng)險。商業(yè)銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生商業(yè)銀行在這一時期開始大面積涌入地方融資平臺業(yè)務(wù)。但大多數(shù)商業(yè)銀行對政府支持的融資平臺并不具備必要的信用信息分析和識別能力，導(dǎo)致無序競爭，嚴(yán)重破壞了金融生態(tài)環(huán)境，對融資平臺的貸款審核頻頻違規(guī)，地方政府為融資平臺違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象也十分普遍。12唐洋軍，財政分權(quán)與地方政府融資平臺的發(fā)展：國外模式與中國之道，2011 楊燕英，劉栓虎，規(guī)范地方政府融資平臺的路徑探討，2011（二）地方融資平臺問題產(chǎn)生的原因融資平臺快速發(fā)展所引起的諸多問題，究其原因，主要還是由于其內(nèi)在機制的不健全。綜合起來，主要包括以下幾個因素。地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求稅收制度與相關(guān)法律使得地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在資金缺口。分稅制改革后，地方財政收入急劇下降。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟的發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)。而這些事權(quán)大多剛性較強，所需支出的基數(shù)大，增長也快，地方財政出現(xiàn)了缺口。地方政府財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得地方政府存在融資需求。而我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得舉債，使得該部分需求無法通過正常的債務(wù)手段進行化解。地方政府“捉襟見肘”的財政局面使得其內(nèi)在即具有融資的剛性需求。我國政治體制及官員升遷機制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向我國現(xiàn)行的“淘汰式”的地方官員激勵機制，使得官員在進行社會管理和市場交易的過程中同樣扮演著“經(jīng)濟人”的角色。處于“政治錦標(biāo)賽”中的官員其決策行為主要按照其任期政績最大化進行。而“資源密集型”工程或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是在其決策中最有效率的部分，一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可改善城市面貌和人民生活質(zhì)量，其可獲得良好的口碑；另一方面，其本身亦可獲得較強的政績信號。因此，我國政治制度下官員本身即對高基礎(chǔ)建設(shè)投資具有強偏好。而官員的任期制度與相關(guān)金融產(chǎn)品期限的不匹配，也在一定程度上使得官員在進行融資時權(quán)利義務(wù)的高度不匹配，從而越發(fā)強化了其極為進行政績工程而衍生的負(fù)債需求。融資平臺缺少股權(quán)制衡機制，市場力量難以進入融資平臺地方融資平臺大多經(jīng)營公共產(chǎn)品，其本身的低效率所導(dǎo)致的低收益特征使得市場力量不愿亦不能進入。市場力量的難以進入，使得融資平臺大多股權(quán)單一，而很多融資平臺管理人員由政府公務(wù)人員擔(dān)任，更使得其經(jīng)營完全無獨立性可言，其經(jīng)營大多地方政府“一言堂”。股權(quán)的高度集中，治理結(jié)構(gòu)的不完整使得融資平臺缺少經(jīng)營獨立性。而某些地方政府所提供的顯性或隱形擔(dān)保更模糊了融資平臺的利益邊界，使得其融資決策時缺乏理性的對其還款能力的考量，融資行為明顯過于激進而缺乏風(fēng)險意識，這也在另一方面刺激了融資平臺貸款余額的非理性快速增長。二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為,企業(yè)是一系列契約(合同)的組合,是不同的利益主體(理性的經(jīng)濟人)在追求其自身利益的過程中,為降低交易成本、節(jié)約交易費用而采取的一種相互之間交易財 產(chǎn)的方式。企業(yè)的這一本質(zhì)特征實際上意味著以下三點:(1)企業(yè)契約作為不同利益主體相互交易財產(chǎn)權(quán)的方式,其參與者必然是對投入企業(yè)的資產(chǎn)(包括非人力資本和人力資本)享有財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體。(2)企業(yè)契約是不同的利益主體基于對自身利益的追求而簽訂的。這就決定了企業(yè)的深層運行動機就是為了追求經(jīng)濟利益的最大化。(3)企業(yè)是由不同的權(quán)利主體組成的,他們各有其獨立的經(jīng)濟利益,有基于其財產(chǎn)權(quán)而獲取收益的權(quán)利。這就內(nèi)在地要求參與企業(yè)的利益、權(quán)利主體必須明確界定各自的主體地位與權(quán)利邊界,以便合理地分享企業(yè)組合資產(chǎn)(包括各企業(yè)參與人投入企業(yè)的各類非人力資本和人力資本)在運營過程中所帶來的“不確定的最大化利益”。(一)融資平臺與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東我們認(rèn)為，對于地方融資平臺而言，其本質(zhì)是一種企業(yè)，作為獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體，獨立的進行經(jīng)營決策，維持企業(yè)的良性運轉(zhuǎn)，對股東負(fù)責(zé)。現(xiàn)階段利益邊界的模糊以及治理結(jié)構(gòu)的缺失使得地方政府融資平臺失去了其作為企業(yè)的基本經(jīng)營獨立權(quán)，轉(zhuǎn)而成為地方政府變相借債的手段和工具。而地方政府在融資平臺的經(jīng)營管理中，所能扮演的角色只能是“股東”——以財政資金或者土地儲備等方式對融資平臺注資，按照其出資為限承擔(dān)其有限責(zé)任。而作為股東，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，政府不應(yīng)也不能對融資平臺的債務(wù)進行任何形式的擔(dān)保和承諾行為。（二）政府在融資平臺中的利益邊界現(xiàn)階段地方融資平臺發(fā)展所出現(xiàn)的諸多問題，主要在于政府對于自身所應(yīng)扮演的角色定位不明，管了太多不該管，管的太多，管的太寬。界定政府和融資平臺的利益邊界，主要在限定地方政府可參與的范圍，可扮演的角色。綜合來說，包括以下幾個方面：按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)政府作為融資平臺出資人，按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益、分紅的權(quán)利。同時，政府可根據(jù)其出資份額，對融資平臺重大經(jīng)營事項，行使表決權(quán)。按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任政府作為融資平臺股東，按照其出資額，承擔(dān)有限責(zé)任。政府不應(yīng)對融資平臺融資行為進行任何形式的擔(dān)保。作為董事會成員，提名高級管理人員。政府可作為董事會成員，提名高級管理人員。通過董事會投票決議高級管理人員任免工作。其中，為避免尋租行為，融資平臺各層級經(jīng)營管理人員均不應(yīng)為政府公務(wù)人員作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項目的招標(biāo)人政府作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項目的招標(biāo)人，選擇有資質(zhì)、有實力的融資平臺作為項目投、承標(biāo)人對項目進行運作。項目運作過程中，政府實行預(yù)防監(jiān)管的職能，不直接參與項目運作具體細(xì)節(jié)的決定及執(zhí)行。按照公共品補貼原則對純公益性項目提供財政轉(zhuǎn)移支付對于純公益性公共物品，政府應(yīng)承擔(dān)主要提供職能，由財政提供。對于其委托融資平臺投建部分，政府按照公共品補貼原則對承建平臺提供足額財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)融資平臺特點設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進入對于融資平臺，政府可根據(jù)其特點制定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策，以此促進民間資金的進入，優(yōu)化融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)。融資平臺則作為企業(yè)，在規(guī)則內(nèi)依法納稅。三、完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段，能夠在引入多元化股權(quán)制衡機制的情況下，有效抑制地方政府的過度融資行為。（一）促進投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺由于公共物品提供本身所具有的低收益的特點，對于市場投資者而言欠缺吸引里，在引入戰(zhàn)略投資者的過程中，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等方式對其補貼吸引其購買融資平臺股權(quán)。例如，可對參股企業(yè)進行部分收益所得稅的減免。引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。在引入戰(zhàn)略投資者過程中，平臺應(yīng)特別注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。一方面，在選擇投資者時，應(yīng)選擇不同實體的公司。不同行業(yè)的公司，能夠減小風(fēng)險的行業(yè)集中度、改善融資平臺的股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，部分融資平臺亦可邀請所建涉及領(lǐng)域的上下游企業(yè)參股平臺，以此形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提高平臺運作效率。（二）聘用非政府人員及專業(yè)人員進行管理，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在聘用平臺公司高級管理人員時，應(yīng)盡量規(guī)避政府人員，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。在高管的聘用中，應(yīng)注重其專業(yè)性，選擇專業(yè)、有經(jīng)濟金融管理經(jīng)驗的人員進行管理，以保證平臺公司的良性運作。高級管理人員應(yīng)由董事會進行選擇、任免。另外，在融資平臺經(jīng)營過程中，應(yīng)注意各項目負(fù)責(zé)人專業(yè)水平的選擇、培養(yǎng)，一支懂經(jīng)濟、會管理的管理團隊，是融資平臺持續(xù)健康發(fā)展的基本保證。（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權(quán)制衡機制應(yīng)積極改善融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低其股權(quán)集中度，降低政府對于融資平臺的“絕對控 股”，積極引入股權(quán)制衡機制，從公司內(nèi)部抑制政府的高負(fù)債偏好。通過內(nèi)部牽制，使得政府無法單獨控制的決策，從而達到股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排模式，既能保留股權(quán)相對集中的優(yōu)勢，又能有效抑制股東對公司利益的侵害。股權(quán)制衡程度越高，外部股東相對于政府的制衡能力就越強，相應(yīng)地外部股東監(jiān)督的意愿和能力也就越強，從而股權(quán)制衡對維護企業(yè)價值的積極作用的效果就越好。（四）提高融資平臺財務(wù)披露與財務(wù)透明度，建立健全地方融資平臺內(nèi)審內(nèi)控機制 為確保投資者利益，財務(wù)信息披露和高度透明是必要的。完善的財務(wù)信息披露制度與透明度能夠?qū)竟芾碚弋a(chǎn)生內(nèi)在的約束機制，從而達到優(yōu)化公司治理，降低經(jīng)營風(fēng)險，改善經(jīng)營績效的目的。與此同時，健全融資平臺的內(nèi)部審計制度，從內(nèi)部控制風(fēng)險，保證公司的長效、健康經(jīng)營。建立內(nèi)部控制應(yīng)遵循以下基本原則：①有效性原則。建立的內(nèi)部控制必須具有有效性，即各種內(nèi)部控制制度包括最高決策層所制定的業(yè)務(wù)規(guī)章和發(fā)布的指令，必須符合國家和監(jiān)管部門的規(guī)章．必須具有高度的權(quán)威性，成為所有員工嚴(yán)格遵守的行動指南。②審慎性原則。建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營為出發(fā)點，要充分考慮到業(yè)務(wù)過程中各個環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險，設(shè)立適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來防范各種風(fēng)險，并且設(shè)定在風(fēng)險發(fā)生時要采取哪些措施來進行補救。③全面性原則。建立的內(nèi)部控制必須滲透到公司的各項業(yè)務(wù)過程和各個操作環(huán)節(jié)，覆蓋所有的部門和崗位。④及時性原則。建立的內(nèi)部控制必須要跟上業(yè)務(wù)和形勢發(fā)展的需要，樹立“內(nèi)控先行”的思想，不能因為法律沒有規(guī)定或監(jiān)管當(dāng)局沒有要求而不采取必要的控制措施。⑥獨立性原則。內(nèi)部控制的檢查、評價部門必須獨立于內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行部門，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當(dāng)分開，并向不同的管理人員報告工作；在存在管理人員職責(zé)交叉的情況下，要為負(fù)責(zé)控制的人員提供可以直接向最高管理層報告的渠道。四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)2008年金融危機爆發(fā)后，我國地方政府融資平臺出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長，其中尤其以縣級“府投平臺”增長最為迅速，它們在為地方經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的同時也出現(xiàn)了很多的問題，如加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成了地方資源的浪費，因此需要對現(xiàn)存的“府投平臺”進行整合。2010年8月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方 各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。債務(wù)經(jīng)清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)。從理論上講，我們認(rèn)為對“府投平臺”的整合應(yīng)從兩個方面入手。一是旨在理順各平臺業(yè)務(wù)特性，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性對進行資源整合，以期提高平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)所進行的橫向業(yè)務(wù)整合；二是為擴大融資平臺經(jīng)營規(guī)模效率、減小其風(fēng)險成本所進行的縱向業(yè)務(wù)整合。（一）理順各類平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)理順各平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間業(yè)務(wù)無效交叉目前各級地方政府融資平臺的業(yè)務(wù)主要涉及交通運輸、公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、公共管理和社會組織、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等，這些業(yè)務(wù)中有的業(yè)務(wù)能給融資平臺公司帶來收益，屬于可經(jīng)營性公益項目，如交通運輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；有的則是主要依靠地方政府財政收入支持，不能帶來收益的，屬于純公益性經(jīng)營項目，如公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護、公共管理和社會組織。而各級地方政府尤其是地市級和縣級政府往往組建了多家政府融資平臺公司，一方面，各融資平臺公司往往從事以上提到的多項業(yè)務(wù)，精力分散業(yè)務(wù)雜。另一方面，一個種類的業(yè)務(wù)往往有多個公司同時參與，業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象突出。平臺間的業(yè)務(wù)交叉與重復(fù)產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)耗，大大降低了融資平臺的經(jīng)營效率。因此，有必要根據(jù)各融資平臺業(yè)務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間的無效交叉，讓每個融資平臺都能顯現(xiàn)其比較優(yōu)勢，集中優(yōu)勢力量做擅長的事。熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對平臺公司進行整合，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)對于各融資平臺的橫向整合，首先要熟悉各類業(yè)務(wù)間的關(guān)系，知道哪些業(yè)務(wù)能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，深諳其內(nèi)在機理。而后依照其特性對各類平臺公司進行整合，同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)或者不同類業(yè)務(wù)但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)均可進行整合。受到普遍追捧的“重慶八大投”模式，在一點上做的尤為突出。比如，重慶城市交通開發(fā)投資（集團）有限公司（簡稱開投）的成立，即是整合了同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)公司，其由重慶開發(fā)投資公司（此開投可視為老開投）、公交集團、站場集團三大國企合并重組而成。主要負(fù)責(zé)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資及建設(shè)，側(cè)重于鐵路、輕軌、公交、站場、民航等方面的建設(shè)營運。其整合資源，理順了體制，提高了效率。整合前，有時一件很簡單的事也要分別聽取3個企業(yè)的意見，程序復(fù)雜。整合后，對于城市交通如何發(fā)展，直接在公司董事會上討論解決，什么地方建公交線、什么地方鋪輕軌、什么地方建站場，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。另外，重慶高等級公路建設(shè)投資有限公司（簡稱高投）到交旅的華麗轉(zhuǎn)身，則是將不同類但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)進行整合的經(jīng)典案例。2006年，重慶市將高投改名交旅集團。這是重慶市政府對高投的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其中包含了重慶市政府對于旅游產(chǎn)業(yè)相對交通設(shè)施依存度的精準(zhǔn)認(rèn)識，充分發(fā)揮了高投修路的優(yōu)勢，使交通與旅游兩相互動，共同促進。由高投華麗轉(zhuǎn)身過來的交旅集團很快提出了“旅游管理一體化”的概念，并相繼成立“長江三峽”、“都市旅游”、“烏江畫廊”三個子公司，用最快的速度對重慶各景區(qū)實施整合和打造?？梢钥吹?，諳熟各類業(yè)務(wù)間的內(nèi)在聯(lián)系，根據(jù)其特性進行平臺整合，方能有效提升融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，提高融資平臺經(jīng)營效率。清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下