【正文】 決具有深層次的能解決矛盾根本問題的治理之道，導(dǎo)致基層政府政府管理水平的低效，從一定角度反映了基層政府社會治理責(zé)任的錯位與缺失。一、以維穩(wěn)為重心的政府管理職能重心失衡社會穩(wěn)定作為社會治理中具有特殊性的內(nèi)容，其意義和作用往往被人們給予更大關(guān)注。正因?yàn)槿绱耍恍┑胤秸荒苷_認(rèn)識和處理社會治理與維穩(wěn)的關(guān)————————————基金項(xiàng)目：國家民委民族問題研究項(xiàng)目2010課題《民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力與社會穩(wěn)定問題研究》（項(xiàng)目編號：GM－2010－042）。作者簡介：徐銅柱（1971），男，湖北巴東人，湖北民族學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)社會治理。esxutongzhu@ 系，有的甚至將社會治理等同于維穩(wěn)，并將大量的人、財(cái)、物力用于單純的維穩(wěn)工作，忽視了具有根本性的社會治理責(zé)任的踐行，導(dǎo)致政府管理中地方政府社會治理責(zé)任與維穩(wěn)責(zé)任的嚴(yán)重失衡。一方面，從政府視角看，政府維“穩(wěn)”成本不斷增大，公安、武警參與頻度高，這種以國家強(qiáng)制力為主的剛性“維穩(wěn)”方式目前已面臨著“愈維穩(wěn)愈不穩(wěn)”的狀態(tài)，其實(shí)際效果也日益受到挑戰(zhàn)；從公民的視角看，以維權(quán)為目標(biāo)的泄憤、械斗和騷亂等極端形式的群體性事件卻頻頻發(fā)生，這種以“爭利”為目標(biāo)，以非直接性矛盾沖突為表現(xiàn)形式的中國式“維權(quán)”行動經(jīng)常處于非制度化和無序的狀態(tài)。[1] 可見，這種以維穩(wěn)為重心的政府管理職能出現(xiàn)系列失衡狀態(tài)：維穩(wěn)工作的泛化導(dǎo)致社會治理責(zé)任的弱化當(dāng)前，維穩(wěn)工作涉及面廣，包括治安管理、社會矛盾化解、信訪總量控制、外來人口管理、社會輿情引導(dǎo)、突發(fā)事件處置等一系列工作，許多一般性的利益糾紛、公眾的維權(quán)活動等都納入其中，導(dǎo)致基層政府維穩(wěn)任務(wù)繁重。社會治理績效取決于政府組織功能發(fā)揮的程度，政府管理績效是社會治理績效的基礎(chǔ)和保障。在“穩(wěn)定壓倒一切”、“維穩(wěn)是第一責(zé)任”的政治使命下，政府的維穩(wěn)模式呈現(xiàn)出一種壓力型維穩(wěn)模式，基層政府迫于上級政府的維穩(wěn)要求，對本轄區(qū)內(nèi)的任何矛盾都高度緊張，害怕被“一票否決”，形成一種社會不穩(wěn)定的恐懼癥。在這種壓力型的維穩(wěn)模式下，公眾的一些常規(guī)的矛盾糾紛會被放大成影響社會穩(wěn)定的因素，公民的一些正常的合理的維權(quán)行動會被認(rèn)定為破壞社會穩(wěn)定的行為。以某市對不穩(wěn)定因素的重點(diǎn)問題進(jìn)行排查時列舉事項(xiàng)為例：A村村民因鐵路建設(shè)征地補(bǔ)償太低、搬遷小區(qū)建設(shè)滯后等問題多次群體上訪；B村鳳凰商住小區(qū)因拆遷補(bǔ)償、施工噪音污染、居民小區(qū)生活垃圾清運(yùn)、人行通道建設(shè)及采光等問題，多次引發(fā)附近村民集體上訪和阻工；C村100多戶村民因高速公路人行通道設(shè)計(jì)不合理（種地要繞道，最遠(yuǎn)的達(dá)4公里以上），造成生活、生產(chǎn)不便，集體上訪。如此等等。可以說，上述問題是老百姓日常生活中常見的社會民生問題，絲毫不涉及到意識形態(tài)和政治圖謀，與社會穩(wěn)定無關(guān)。當(dāng)然，地方政府如果對公眾多次反映的訴求處理不及時，導(dǎo)致公眾采取極端手段抵制政府的不作為就是另外的性質(zhì)了。一些基層領(lǐng)導(dǎo)把社會穩(wěn)定理解為一種沒有任何沖突和矛盾的絕對的靜態(tài)穩(wěn)定，為了實(shí)現(xiàn)這種靜態(tài)的穩(wěn)定，他們不能用“平常心”看待社會沖突，為了所謂的維穩(wěn)不惜一切代價，經(jīng)常運(yùn)用公安、武警等力量強(qiáng)力維穩(wěn)。正是在這種思想的影響下基層政府努力踐行“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交”的維穩(wěn)思路，一旦發(fā)現(xiàn)有越級上訪等現(xiàn)象，就會采取如截訪、罰款、毆打、拘留、“被精神病”、以至于公然在北京雇傭私人保安公司開設(shè)“黑監(jiān)獄”等手段壓制上訪群眾，嚴(yán)重侵犯了公眾的各種合法權(quán)益，甚至造成上訪群眾人身和精神的巨大傷害。[2]這種帶有很強(qiáng)政治色彩的壓力型維穩(wěn)模式導(dǎo)致地方政府忙于控制表面矛盾而忽視其正常的社會治理職責(zé)，政府管理和公共服務(wù)職能弱化，大量的社會民生問題、管理問題、經(jīng)濟(jì)問題、法律問題得不到解決，造成地方政府社會治理責(zé)任的嚴(yán)重缺 失，反而為新的矛盾埋下了安全隱患。維穩(wěn)目標(biāo)的強(qiáng)化導(dǎo)致公共利益目標(biāo)的淡化地方政府的維穩(wěn)工作被上級政府列入“一票否決”的范疇，將維穩(wěn)成效作為地方政府政績考核的重要指標(biāo)，這事實(shí)上為地方政府在政府管理的目標(biāo)重心上提供了選擇的依據(jù)。在我國的政治實(shí)踐中，考核政府政績、決定官員升遷的主體在理論上是人民，而實(shí)際是上級政府和領(lǐng)導(dǎo)，這就是許多地方政府及其官員“唯上不唯下”的真正原因。《人民論壇》雜志社專門就地方政府維穩(wěn)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，受調(diào)查者中高達(dá) 70%的人認(rèn)為“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。[3] 這一結(jié)果說明地方政府重政績考核目標(biāo)輕公共利益目標(biāo)。從公共治理角度看，維穩(wěn)的根本目的應(yīng)在于消除社會的不穩(wěn)定因素，創(chuàng)造穩(wěn)定有序的社會環(huán)境，從而更好地維護(hù)廣大人民群眾的公共利益，最大限度的實(shí)現(xiàn)民生幸福。但在穩(wěn)定壓倒一切的現(xiàn)實(shí)考量面前和“一票否決”的考評壓力下，地方政府維穩(wěn)的目標(biāo)就會變?yōu)槎唐谛曰蚺R時性，任何不穩(wěn)定因素只要不在本屆任期內(nèi)爆發(fā)就是政績。由此帶來的諸如“花錢買平安”、“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、沒事就是本事”等觀念和行為大有空間。相反，地方政府作為最大的公共組織，其權(quán)力來源于人民的授予，理應(yīng)為公眾服務(wù)，把公眾的需求作為第一要務(wù)，而不是把政績作為首選?？墒蔷S穩(wěn)目標(biāo)的過度強(qiáng)化使得地方政府實(shí)現(xiàn)社會公共目標(biāo)的動力不足，不愿去想辦法解決沒有具體衡量指標(biāo)的民生問題，公共利益目標(biāo)被淡化。維穩(wěn)的高成本導(dǎo)致社會治理能力降低 作為社會轉(zhuǎn)型時期的壓力型維穩(wěn)方式產(chǎn)生于特殊背景下，雖然對維護(hù)社會穩(wěn)定、創(chuàng)造良好社會秩序發(fā)揮了重要作用，但其高成本的權(quán)宜式維穩(wěn)，治標(biāo)不治本。維穩(wěn)成本主要表現(xiàn)在公共安全的支出上，一般用于維穩(wěn)機(jī)構(gòu)和人員、防范處置群體性事件和“維穩(wěn)基金”的各項(xiàng)開支等。近年來，地方維穩(wěn)成本急劇攀升，增速超過其他公益性事業(yè)的增長速度。例如，20002006年間，（地方財(cái)政支出中的武警部隊(duì)支出）平均年增長率達(dá)26%，高于同一時期的中央政府與地方政府的財(cái)政支出年增長率（分別為 17%和 19%）。從2007 年開始，全國財(cái)政支出決算將“公共安全”單列出來。2009 億元，比上年增加 %。2010 年“用于內(nèi)部保安的預(yù)算達(dá)人民幣5140 億元。％，實(shí)際金額亦與國防開支相差無幾?！盵4]到2011年則首次超過了國防開支。以上數(shù)據(jù)顯示，大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為政府維穩(wěn)的常規(guī)性支出，已經(jīng)成為各級地方政府和社會的沉重負(fù)擔(dān)。有些地方一個上訪戶幾乎要拖垮一個鄉(xiāng)政府，這足以表明維穩(wěn)成本對地方政府的巨大壓力。盡管如此，這種維穩(wěn)還只是權(quán)宜之計(jì)，很多都不能從根本上解決問題，因?yàn)榫S穩(wěn)責(zé)任與社會治理責(zé)任的重心發(fā)生位移，以“善治”為核心內(nèi)容的社會治理難以有效推進(jìn)。維穩(wěn)功能一枝獨(dú)秀，地方政府的其他政府管理能力（如民生問題、利益協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、生態(tài)保護(hù)等）受其影響嚴(yán)重不足，導(dǎo)致整個社會治理能力降低。維穩(wěn)責(zé)任與權(quán)力、資源占有的關(guān)系失衡在現(xiàn)行體制下，“維穩(wěn)”壓力往往被科層體制傳遞到其最末端——基層的政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和“準(zhǔn)政府”（村委會、居委會），相對于上級政府來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會確實(shí)占有“信息優(yōu)勢”，熟悉維穩(wěn)對象，能夠較快了解具體情況，但從制度上看，位于科層制最低端的他們又具有明顯的“權(quán)力劣勢”，即他們的決策權(quán)和可調(diào)動的資源卻有十分有限，甚至已有“碎片化”的傾向：一是橫向之間的碎裂，比如垂直管理部門分割了縣、鄉(xiāng)兩級政權(quán)的部分社會治理權(quán)；二是縱向之間的碎裂，比如基層決策權(quán)的有限，一旦出了矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般只是控制局面，盡力防止事態(tài)擴(kuò)大，至于如何處理、如何定性、如何賠償?shù)葐栴}都得等上級政府的指示。[5] 正因?yàn)槿绱?，有近四成的受調(diào)查官員發(fā)出“因體制、機(jī)制問題，地方官員常常兩頭受氣”的感慨。[6] 可見，作為政府管理重要內(nèi)容的維穩(wěn)工作，地方政府有不可推卸的責(zé)任，但在責(zé)任的分解與資源的配置上又存在嚴(yán)重的失衡與錯位。地方政府作為維穩(wěn)的責(zé)任主體，維穩(wěn)責(zé)任無限大而掌握的資源和決策權(quán)又無限小，地方政府的維穩(wěn)困境由此可見。二、以治理為目標(biāo)的政府管理職能的矯正職能結(jié)構(gòu)：從維穩(wěn)重心轉(zhuǎn)向各職能平衡發(fā)展地方政府的職能結(jié)構(gòu)一般包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能、生態(tài)職能等五個方面。社會轉(zhuǎn)型時期，隨著許多固有矛盾的凸顯，與政治職能相關(guān)的維穩(wěn)職能被提到特別的高度。在和諧社會的背景下，這些職能應(yīng)該是相對平衡地向前發(fā)展，也只有這樣社會才會全面進(jìn)步。然而現(xiàn)實(shí)并非如此，地方政府在對待相關(guān)職能上認(rèn)識存在偏頗，即重經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)職能輕社會、文化、生態(tài)等職能，經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)職能擠壓其他相關(guān)職能，甚至出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)中心主義”、“維穩(wěn)職能一枝獨(dú)秀”的狀況，致使政府職能得不到協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)踐證明，地方政府過分重視經(jīng)濟(jì)和維穩(wěn)，其他職能難以有效發(fā)揮，特別是醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等民生性的社會需求得不到應(yīng)有的關(guān)注和重視，引發(fā)新的社會問題，導(dǎo)致社會的惡性循環(huán)，這就是有關(guān)專家指出的“越位越不穩(wěn)”的怪圈。面對當(dāng)前復(fù)雜的社會問題，政府管理創(chuàng)新必須從重新構(gòu)建政府職能結(jié)構(gòu)著手方能跳出上述的循環(huán)之路。面對社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，地方政府應(yīng)重新認(rèn)識政府職能，科學(xué)界定職能界限，特別是處理好維護(hù)社會穩(wěn)定職能與其他政府管理職能的關(guān)系。具體要求：一是高度重視經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)以外的其他職能。政府職能的配置和運(yùn)行應(yīng)以社會需要為原則，這就決定了政府職能的宗旨是滿足社會各方面的需要。[7]因此，政府應(yīng)強(qiáng)化社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會公用事業(yè)、社會治安、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能，從過分偏重經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)的職能結(jié)構(gòu)向經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)平衡發(fā)展的職能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使政府職能真正回歸到滿足社會各方面的需求上來。地方政府通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來滿足社會需求，化解社會矛盾，從而達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定的目的，而不是單方面 就維穩(wěn)而維穩(wěn)。二是改變政績評價標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)就是指揮棒，改變政績標(biāo)準(zhǔn)是優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)的思想前提。根據(jù)十八大精神，應(yīng)將社會、生態(tài)等職能納入地方政府的政績考核指標(biāo)，進(jìn)而加重這些相關(guān)職能的比重，確保地方政府的職能結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。職能關(guān)系：從職能交叉向責(zé)權(quán)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變（1）理順政府內(nèi)部職能交叉關(guān)系。社會治理需要政府各部門責(zé)權(quán)明確，通力合作，才能產(chǎn)生良好的效果。然而，現(xiàn)實(shí)中一些地方政府內(nèi)部各部門職責(zé)交叉常常導(dǎo)致職責(zé)不清、爭功諉過、效率低下、協(xié)調(diào)困難等諸多問題。責(zé)任不清就無法負(fù)責(zé)，責(zé)任不清也就難以追責(zé)，從而成為責(zé)任政府建設(shè)的體制障礙。以食品安全監(jiān)督管理為例：我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管被劃分為食品加工、食品流通、食品消費(fèi)等環(huán)節(jié)，并分別由三個不同的部門實(shí)行監(jiān)管，不僅如此，整個食品監(jiān)管環(huán)節(jié)還涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等眾多部門，他們都對食品安全負(fù)有責(zé)任，職能重疊交叉，出了問題擔(dān)責(zé)意識淡薄，且都有卸責(zé)之對象。多個部門管理同一個問題，造成資源浪費(fèi)，管理成本增加，管理效能降低。因此，理順政府部門內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系是責(zé)任政府提高政府管理能力的有效突破口。當(dāng)前，應(yīng)借改革的東風(fēng)，按照推行“大部制”的方略，將相關(guān)職能進(jìn)行整合，明確責(zé)權(quán)關(guān)系，減少部門之間職責(zé)交錯的事項(xiàng)，變部門之間“扯皮”為部門合作。（2）理順重點(diǎn)職能與權(quán)力配置不平衡關(guān)系。政府職能重點(diǎn)應(yīng)該隨著時代的發(fā)展和局勢的變化適時地調(diào)整，才能有效發(fā)揮職能作用，否則就會鉗制政府社會治理能力的提升。目前一些職能在政府整個職能體系中的作用和意義明顯提高，這就要求對相應(yīng)的權(quán)力配置和管理體制進(jìn)行改革，使其具有順暢的關(guān)系和發(fā)揮作用的空間。然而，一些新的職能重心沒能獲得與之同步的權(quán)力配置，導(dǎo)致許多職能得不到很好地履行。例如政府的環(huán)境保護(hù)職能已成為政府管理的重要內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)中對環(huán)境的管理“部門分散、地方分割、條塊分離”的現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，中央政府監(jiān)督與調(diào)控不到位，難以保證嚴(yán)格執(zhí)法，難以克服地方保護(hù)主義。再比如，海洋戰(zhàn)略與管理地位日益突出，而政府在海洋管理領(lǐng)域職責(zé)交叉、政出多門，管理海洋的部門多達(dá)18個，導(dǎo)致對海洋權(quán)益、安全、資源、環(huán)境等國家核心利益問題缺乏整體規(guī)劃，對海上的執(zhí)法監(jiān)督管理不力。[8] 如此等等。解決的辦法就是整合職能相似的部門，重新配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予像環(huán)保部門等重點(diǎn)職能機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，增強(qiáng)其治理公共事務(wù)的能力。職能主體：從單一政府管理向多元合作治理轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府管理之所以被置于重要的地位，主要是因?yàn)樯鐣D(zhuǎn)型時期呈現(xiàn)出一系列紛繁復(fù)雜的社會問題，比如環(huán)境污染加劇、犯罪率上升、貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)差異凸顯、社會秩序混亂等問題越來越明顯。面對各類凸顯的社會問題，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的治理模式顯得越來越力不從心，有事甚至無能為力。正如 托克維爾所說：“不管它（政府）如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。[9] 誠然，地方政府的能力有限和社會問題的日益復(fù)雜，要求有更多的主體參與到問題解決的過程當(dāng)中來，包括公民、非政府組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等等，政府在其中再不是唯一的決策者，只是治理主體的一員，與其他主體在不斷溝通、協(xié)商、談判、交流的基礎(chǔ)上，通過合作的方式來解決社會問題。在多中心合作治理格局中，多元主體雖然沒有嚴(yán)格的等級從屬關(guān)系，但也并非處于無政府的混亂狀態(tài)，必須遵守相關(guān)法律和行業(yè)規(guī)章，建立合作治理機(jī)制。構(gòu)建多元主體的合作治理機(jī)制，當(dāng)前首要的任務(wù)是理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。以往的全能政府是政府包辦企業(yè)和社會所有的事情，政府愿怎么辦就怎么辦，企業(yè)和社會沒有自主權(quán)。實(shí)踐證明，這種“強(qiáng)政府、弱社會”的管理模式已不適應(yīng)社會治理的要求，特別是新公共管理運(yùn)動的興起和“治理”與“善治”理論的弘揚(yáng)和踐行，政府與其他市場主體通過合作、共治的方式共同管理公共事務(wù)，已成為政府不得不面對的管理模式。當(dāng)前，重新調(diào)整地方政府的權(quán)力配置，把政府職能的轉(zhuǎn)變與調(diào)整市場主體的關(guān)系結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，要求政府主動向市場、社會放權(quán)，讓它們有相應(yīng)的自由和空間管理自己內(nèi)部事務(wù)，政府只進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。對某些社會問題如社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治安、環(huán)境保護(hù)等可通過協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)行合作、共管，政府在政策、資金上予以支持，社區(qū)等公共組織（第三部門）負(fù)責(zé)具體的人員和制度落實(shí)。實(shí)踐證明，這種政府與第三部門合作共治的關(guān)系，已經(jīng)成為彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的一種主要機(jī)制和制度安排，成為實(shí)現(xiàn)政府社會治理的目標(biāo)的重要力量。職能環(huán)境：培育公民社會以增強(qiáng)政府社會治理能力黨的十八屆三中全會指出，加快實(shí)施政社分開，正確處理好政府和社會關(guān)系，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。[10]培育公民社會可以減緩政府與公眾之間的矛盾沖突，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧，增強(qiáng)政府社會治理能力。所謂公民社會，