【正文】 在深入，從招標方式、回報率、貸款人、政府保證、項目風險、融資方式、對發(fā)起人的約束機制等方面逐漸規(guī)范 BOT 項目的實施。在項目各方的配合、風險分擔、合同談判等方面積累了一定的經(jīng)驗，同時也應(yīng)意識到 BOT 方式在適用范圍、操作程序、產(chǎn)品或服務(wù)費用較高等方面存在局限性。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的短缺， BOT 方式是作為引入外資的一種方式出現(xiàn)的，但 BOT 方式本身的復雜性決定了目前國際 BOT 方式推廣的步子不可能過大，在實踐和經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，弱化或避開 BOT 項目本身的風險，將 BOT 方式與中國國情相結(jié)合，于國外投資人對中國政治、社會、人文環(huán)境不了解，對整個項目進行期間的社會環(huán)境的擔憂，對 BOT 項目或不愿介入或要價過高，阻礙了 BOT 方式的推廣。在現(xiàn)有項目經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，考慮利用國內(nèi)資本采用BOT 方式進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有助于推動 BOT 方式的實施。本國資本參與 BOT方式，在對項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的控制、外匯平衡、談判等方 面與國際 BOT 方式相比具有一定的比較優(yōu)勢。我國沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、具有相當投融資實力的國內(nèi)企業(yè)的存在、民間巨額資本以及當前國內(nèi)需求不足，大量資金尋求投資機會的現(xiàn)狀，客觀上為本國資本參與 BOT 方式提供了可能。 研究意義 新中國成立以后至八十年代，我國政府一直從社會公益性和福利性的角度出發(fā)，將城市 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理作為行政事業(yè)型工作來進行，政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)唯一的投資主體、經(jīng)營主體。進入八十年代以來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值以平均每年 8%－ 9％的速度遞增。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市人口不斷膨脹，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求也急劇增 加，而基礎(chǔ)設(shè)施的容量卻日益飽和。特別是進入九十年代以后，城市基礎(chǔ)設(shè)施使用多、更新少以及新建速度慢的狀況與整個國民經(jīng)濟的高速增長形成了巨大的反差，使得其發(fā)展滯后的狀況越來越成為制約甚至阻礙經(jīng)濟持續(xù)、高速增長的 “ 瓶頸 ”。 同許多發(fā)展中國家一樣，我國政府財政也面臨困境，無力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。另一方面，改革開放中外商投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理， 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 3 大量外資集中于一般的制造加工工業(yè)和房地產(chǎn)項目，而投資于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的比例偏低。在這種情況下，面對國內(nèi)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，如何借鑒國外成功經(jīng)驗，在引入 BOT 方式的同時 ，積極引導、利用外資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為目前我國經(jīng)濟工作中的緊要問題。 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 4 第 2章 BOT 項目融資的相關(guān)理論 BOT 與特許經(jīng)營 BOT BOT 是英文 Build－ Operate－ Transfer 的縮寫，通常直譯為 “ 建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓 ” 。這種譯法直截了當，但不能反映 BOT 的實質(zhì)。 BOT 實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機構(gòu)之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對該機 構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構(gòu)分擔。當特許期限結(jié)束時，私人機構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。所以， BOT 一詞意譯為 “ 基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán) ” 更為合適。 以上所述是狹義的 BOT 概念。 BOT 經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展，為了適應(yīng)不同的條件，衍生出許多變種，例如 BOOT（ Build－ Own－ Operate－ Transfer）， BOO（ Build－ Own－ Operate）， BLT（ Build－ Lease－ Operate）和 TOT（ Transfer－ Operate－Transfer）等等。廣義的 BOT 概念包括這些衍生品種在內(nèi)。人們通常所說的 BOT應(yīng)該是廣義的 BOT 概念。 “ 建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓 ” 一詞不能概括 BOT 模式的發(fā)展。 特許經(jīng)營 例如： 垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營，是指政府授權(quán)主管部門通過一定的方式(招商或招標 )，將垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)權(quán)和一段時間的經(jīng)營權(quán)以專營權(quán)的形式授予一個有資格的投資商 (項目公司 )；投資商 (項目公司 )負責垃圾焚燒發(fā)電廠的投資、融資、設(shè)計、采購以及安裝調(diào)試 →B ；項目建成后，垃圾焚燒發(fā)電廠按協(xié)議規(guī)定向政府提供 垃圾處理服務(wù)，并利用焚燒余熱發(fā)電，政府則按協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠支付垃圾處理費，并保證垃圾焚燒發(fā)電廠剩余電力上網(wǎng)銷售，投資者由此回收項目投資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理的回報 →O ；在規(guī)定的特許經(jīng)營期屆滿后，投資者將按照協(xié)議規(guī)定，把垃圾焚燒發(fā)電廠的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償移 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 5 交給政府 →T 。 私營企業(yè)基于許可取得通常由政府部門承擔的建設(shè)和經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營權(quán)（由招標方式進行）； 由獲專營權(quán)的私營企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負責項目的建設(shè)、經(jīng)營、管理，并用取得的收益償還貸款； 特許權(quán)期限屆滿時，項目公司須無償將該基 礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。 (1)特許期 垃圾焚燒發(fā)電廠的特許期 (含建設(shè)期 )一般為 22— 27 年。通常情況下，政府希望建設(shè)期一般不超過 2 年 。 特許期的提前結(jié)束或延長應(yīng)在《特許權(quán)協(xié)議》進行適當?shù)募s定。 (2)“ 協(xié)議照付 ” 原則 “ 協(xié)議照付 ” (Take 0r Pay)原則是 BOT 項目中重要的信用保證形式。在垃圾焚燒發(fā)電廠的運行期，政府或其授權(quán)機構(gòu)必須按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾和接受垃圾處理服務(wù)，并支付垃圾處理費；如果政府或其授權(quán)機構(gòu)未能按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾，政府或其授權(quán)機構(gòu)同樣要按預先預定支付 垃圾處理費 。 設(shè)置最低 (年 )垃圾供應(yīng)量是實施 “ 協(xié)議照付 ” 原則的主要措施。 (3)獨占性 為了遵守 “ 協(xié)議照付 ” 原則，同時力求 “ 物盡其用 ” ，政府通常會將根據(jù)實際情況，合理規(guī)劃垃圾處理設(shè)施，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠在一定區(qū)域內(nèi)將具有獨占性 。 垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 模式的獨占性還表現(xiàn)為對同一區(qū)域內(nèi)擴建或新建垃圾處理項目的種種優(yōu)先權(quán)。 (4)項目融資 垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資是指垃圾焚燒發(fā)電廠以其未來的垃圾處理費收人和售電收入作為主要抵押，同時加上項目投資者和其他與該項目有關(guān)的各個方面對項目所作出的有限承諾，為垃圾焚燒發(fā)電 廠所安排的融資。 國內(nèi)銀行已開始開展垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資業(yè)務(wù)，但在不同地區(qū)和不同銀行出現(xiàn)較大差異，有許多問題需要探討。 (5)項目移交 項目移交是 BOT 模式的最后一個環(huán)節(jié)。一般說來，垃圾焚燒發(fā)電廠項目的各種設(shè)計安排應(yīng)能使 BOT 發(fā)起人在特許經(jīng)營期間還清項目債務(wù)并有一定利潤，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠的項目移交應(yīng)是無償?shù)囊平?。《特許權(quán)協(xié)議》應(yīng)對移交的程序、 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 6 移交的內(nèi)容與范圍、移交前的 “ 恢復性大修 ” 以及移交保證金等問題進行適當?shù)募s定。 BOT 項目的風險及其控制 風險分類 從政府角度考慮，其面臨的主要風險是社會環(huán) 境風險：選擇的投資商實力不濟，垃圾焚燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來越大；或者在運行期間，不能嚴格按照國家環(huán)保標準排放，造成嚴重環(huán)境污染。 從投資商角度考慮，其面臨的主要風險包括技術(shù)風險 (建設(shè)的和運營的 )、垃圾供應(yīng)風險 (數(shù)量的和質(zhì)量的 )、支付風險 (垃圾處理費和電費 )、政策風險 (國家環(huán)保標準的提高和城市規(guī)劃的改變 )等等 。 風險分擔原則 對能夠預測的風險采取以下 “ 風險分擔 ” 原則：讓更有能力承擔某類風險的一方承擔該類風險，如： a．對于垃圾焚燒發(fā)電廠的工程設(shè)計、設(shè)運行與維護等工程技術(shù) 風險，投資商(項目公司 )比政府擁有更多的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗，因此該類風險應(yīng)由投資商 (項目公司 )承擔； b．對于垃圾供應(yīng)風險、支付風險、政策風險，政府或其授權(quán)機構(gòu)有一定的行政協(xié)調(diào)能力，因此，該類應(yīng)由政府部門承擔；對不能預測的風險 (如不可抗力 )的分擔，則由政府和投資商根據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定共同分擔。 主要控制方式 控制上述風險，可以采取以下幾種措施和手段： 其一，通過招標文件，把政府對項目投資商的基本要求和垃圾焚燒發(fā)電廠的技術(shù)要求明確提出來，同時也把政府提供的各種項目條件公示投資商，以便投資商進行風險評 估和經(jīng)濟分析； 其二，將《特許權(quán)協(xié)議》作為招標文件的組成部分，以進一步明確政府與投資商的責、權(quán)、利，盡可能避免不必要的糾紛。 其三，根據(jù)不同時期的不同需要，建立各種履約保證機制，如：投標期有 “ 投 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 7 標保證金 ” ，建設(shè)期有 “ 完工保證金 ” ，運行期有 “ 運行保證金 ” 和 “ 支付保證金 ”以及項目移交時的 “ 移交保證金 ” 等。 BOT 項目的若干法律問題 從法律角度來看，垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 項目是十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、投資者、項目公司、貸款銀行、承建商、供應(yīng)商、保險公司等組織機構(gòu)，而且牽涉未來 2030 年，如何簽訂《特 許權(quán)協(xié)議》及其有關(guān)附件，是垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 項目的關(guān)鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個《特許權(quán)協(xié)議》文本，但還很不完善，許多法律問題值得進一步探討 。 投資商與項目公司 投標人主體為投資商，而垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 項目的建設(shè)和運行主體為項目公司，如何實現(xiàn)兩者在法律上的責任界定和銜接，需要進一步探討 。 產(chǎn)權(quán)歸屬 一方面，政府無償提供項目用地，加上不斷付費 (也可以看作 “ 回購 ” 行為 )和項目移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該項目的所有權(quán)；另一方面，投資商 (項目公司 )是項目的投資主體，理所當然擁有其所有權(quán)。如何在法律上界 定這兩種所有權(quán)，也需要進一步探討。 偏差與違約 無論是政府方面還是項目公司，在運行期履行《特許權(quán)協(xié)議》時，雙方偶爾都會產(chǎn)生一些偏差。如果都按違約處理是不合適的。我們建議引入 “ 年平均 ” 概念來處理 “ 偏差與違約 ” 問題。 計劃的原因。二是檢查計劃執(zhí)行的結(jié)果，即產(chǎn)出的質(zhì)量是否達到標準的要求，對此進行確認和評價。 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 8 第 3章 我國 BOT 項目融資模式的現(xiàn)狀與問題 我國項目融資 BOT 模式的現(xiàn)狀 BOT 模式在我國一直被作為一種利用外資投融資方式，稱為“外資特許權(quán)融資方式”，其涵義是指國家或者地方政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的外商投資企業(yè) (包括中外合資、中外合作、外商獨資 )承擔基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資、建造、經(jīng)營和維護：在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)，允許向設(shè)施使用者收取適當?shù)馁M用，由此回收項目投資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理的回報：特許期滿后，項目公司將設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府部門。利用 BOT模式的目的是吸收外資投資我同急需發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以解決我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。 我國最早在八十年代初開始嘗試引入外資 BOT 項目。當時，電力短缺嚴重影響廣東經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)國家批準，由香港合和實業(yè)公司和深圳能源集團 (甲 方 )等在廣東建設(shè)的沙角 B 電廠成為了國內(nèi)最早嘗試使用 BOT 模式興建的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。該項目月裝機容量為 2 35 萬千瓦，總投資 40 億港幣， 1984 年 6 月正式簽署協(xié)議書，按合同規(guī)定，由乙方 (香港合和電力 )負責設(shè)計、建設(shè)及籌集資金，港方在合作經(jīng)營期內(nèi)享有產(chǎn)權(quán)并獨立運營，以電廠投產(chǎn)后產(chǎn)生的現(xiàn)金流量來償還融資貸款；深圳能源集團 (甲方 )負責配合乙方籌集資金，執(zhí)行“供煤協(xié)議”和“購電切議”，向乙方收購不低與 60％的發(fā)電量 (每年 36． 79 億千瓦時 )，并負責提供建廠用地使用權(quán)等，在運營期滿后將電廠的一切權(quán)益無償移交給甲方。 1985 年 7月項目動工， 1987 年 4 月和 7 月兩臺機組相繼并網(wǎng)發(fā)電，有效地解決了當時資金籌集方面的困難。該 BOT 項目在安全、高效運營 12 年后于 1999 年 9 月已經(jīng)向我國政府順利移交。沙角 B 電廠不僅在建設(shè)階段實現(xiàn)了高速度與高質(zhì)量的統(tǒng)一，而且在運營階段形成了精簡高效的模式，開啟了中國電廠項目超常規(guī)建設(shè)的先例。由于該項目是在改革開放初期運作的，項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏 BOT運作經(jīng)驗，政府承擔了較多的商業(yè)風險，并造成一些遺留問題。 為了彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，國家計委于 1993 年在制定吸收外資“八五”計劃時 提出在“先行試點、逐步推開、宏觀引導、規(guī)范發(fā)展”的總體策 本科生畢業(yè)設(shè)計（論文） 9 略指導下發(fā)展 BOT 投資方式。 1994 年以后，我國利用外資政策發(fā)生了重大變化，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，由限制外資直接投資轉(zhuǎn)向引導， BOT 模式開始受到我國政府的高度重視。 1995 年初，國家計委開始組織 BOT 項目的試點工作。 1995 年 1 月 16 日，國家對外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于以 BOT 方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》； 8月 21 日，國家計委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，是我國推行外資 B O T 的兩個規(guī)范性文件，為國內(nèi)運作BOT 項目提供了法規(guī)依據(jù)。同時，國家計委選擇了廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為 BOT 試點項目，國家計委要求所有BOT