【正文】 于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的用地。包括給排水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、消防、環(huán)衛(wèi)、公用設(shè)施維修等用地。08公園與綠地：指城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部的公園、動(dòng)物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環(huán)境的綠化用地。08風(fēng)景名勝設(shè)施用地：指風(fēng)景名勝（包括名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺址等）景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地。景區(qū)內(nèi)的其它用地按現(xiàn)狀歸入相應(yīng)地類。綜上，筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)范39號(hào)令的一些基本概念，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，“工業(yè)用地”的規(guī)范表述應(yīng)為061工業(yè)用地和063倉儲(chǔ)用地?！吧虡I(yè)、旅游”或“服務(wù)用地”的規(guī)范表述應(yīng)為：05商服用地，包括四個(gè)分類：051批發(fā)零售用地、052住宿餐飲用地、053商務(wù)金融用地、054其他商服用地?！皧蕵酚玫亍钡囊?guī)范表述應(yīng)為：085文體娛樂用地?！吧唐纷≌玫亍钡囊?guī)范表述應(yīng)為：071城鎮(zhèn)住宅用地。由于我國法律明確規(guī)定對(duì)土地用途采用管制制度，土地用途是土地使用權(quán)屬性中核心的構(gòu)成要素，直接影響土地的利用。因此，結(jié)合上述的分析，筆者建議擯棄“經(jīng)營性用地”的說法，應(yīng)取而代之以規(guī)范的表述，以免在實(shí)際操作中造成混淆。三、關(guān)于如何解決 “改變土地用途為經(jīng)營性用地”問題提出這一問題主要是由于各個(gè)時(shí)期涉及這一問題的政策文件規(guī)定不一致所引起的，這些政策文件規(guī)定如下： 2003年6月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國辦法（2003）70號(hào)）第四條規(guī)定：協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意，由國土資源行政主管部門統(tǒng)一招標(biāo)拍賣掛牌出讓。2003年8月，國土資源部《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第21號(hào)）第十六條規(guī)定：以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)（2004）71號(hào)）第二條規(guī)定，各地要嚴(yán)格和規(guī)范執(zhí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第11號(hào)）實(shí)施后，除原劃撥土地使用權(quán)人不改變?cè)恋赜猛旧暾?qǐng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)和按國家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問題之外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)，其他土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，也要采用招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)。各地要嚴(yán)格按國家政策規(guī)定界定《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施前的歷史遺留問題，不得擅自擴(kuò)大范圍，不得弄虛作假、變相搭車，并要加快工作進(jìn)度，于2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢。對(duì)8月31日后以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)的，要從嚴(yán)查處。 2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)（2004）28號(hào)）第十七條規(guī)定：推進(jìn)土地資源的市場化配置。嚴(yán)格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用。運(yùn)用價(jià)格機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地。除按現(xiàn)行規(guī)定必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場公開交易，按照市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金；低于市場價(jià)交易的，政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先購買權(quán)。正是由于對(duì)上述政策文件規(guī)定的不同理解，導(dǎo)致在實(shí)踐操作中，各部門對(duì)“改變土地用途為經(jīng)營性用地”如何處置沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和解決方法。筆者就這一問題有以下的認(rèn)識(shí)：（一）“改變土地用途為經(jīng)營性用地”與國發(fā)（2004）28號(hào)文規(guī)定的“經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)”是兩個(gè)不同的問題。“改變土地用途為經(jīng)營性用地”是指原經(jīng)批準(zhǔn)的土地使用權(quán)土地用途為非經(jīng)營性用地現(xiàn)變更為經(jīng)營性用地的情形，包括原以劃撥方式或協(xié)議出讓方式取得的非經(jīng)營性用地現(xiàn)在變更為經(jīng)營性用地。而“經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)”是指在不改變?cè)恋赜猛镜幕A(chǔ)上經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的情形，經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)主要指開發(fā)建設(shè)用于轉(zhuǎn)讓或出租的建筑物的行為。據(jù)此，在這一規(guī)定中應(yīng)重點(diǎn)把握以不改變?cè)恋赜猛緸榛疽蟆Ｈ缭詣潛芊绞饺〉玫姆菄抑攸c(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)以營業(yè)為目的進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，此時(shí)，應(yīng)根據(jù)國發(fā)（2004）28號(hào)文的規(guī)定“按照市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金”。而對(duì)于改變土地用途為經(jīng)營性用地的，依據(jù)國辦法（2003）70號(hào)、國土資發(fā)（2004）71號(hào)文，在2002年7月1日（國土資源部11號(hào)令實(shí)行）后無論原來是以劃撥方式取得還是以協(xié)議出讓方式取得，均應(yīng)重新以招拍掛方式出讓。（二）國土資源部令第21號(hào)的規(guī)定確實(shí)在實(shí)踐中引起了不少爭議，同時(shí)，也使得一些單位和個(gè)人利用該21號(hào)令第十六條的規(guī)定作為規(guī)避公開招拍掛出讓經(jīng)營性用地的尚方寶劍。對(duì)此，筆者認(rèn)為：首先，21號(hào)令主要規(guī)范協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)行為，不應(yīng)擴(kuò)大適用至劃撥或其他方式取得國有土地使用權(quán)的情形。其次，以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的，應(yīng)設(shè)置最低價(jià)，低于最低價(jià)時(shí)不得出讓。再次，根據(jù)國土資發(fā)（2004）71號(hào)規(guī)定，各地應(yīng)于2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢。之后，國家逐步推進(jìn)招拍掛國有土地使用權(quán)出讓方式。最后，國辦法（2003）70號(hào)與國土資源部令第21號(hào)的規(guī)定是矛盾的，在目前的立法體制下，只能寄希望于出臺(tái)更高階位的法律、法規(guī)加以明確。（三）對(duì)于非經(jīng)營性用地，仍可根據(jù)國土資源部《劃撥用地目錄》的規(guī)定進(jìn)行劃撥或協(xié)議出讓。四、關(guān)于擅自改變土地用途為經(jīng)營性用地的法律后果在一起合作開發(fā)房地產(chǎn)的案例[①]中，最高人員法院認(rèn)定土地提供者未經(jīng)批準(zhǔn)將土地用途為市政公用設(shè)施用地擅自建蓋房屋作為酒店連同劃撥土地使用權(quán)一起出租用于商業(yè)經(jīng)營，違反了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》等法律、法規(guī)中關(guān)于使用土地的單位和個(gè)人必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的強(qiáng)制性規(guī)定，進(jìn)而判決雙方簽訂的《租賃協(xié)議》無效。對(duì)于審理過程中土地提供者提出的將租金中所含土地收益部分上繳國家以使《租賃協(xié)議》轉(zhuǎn)為有效的主張，最高人民法院進(jìn)一步指出，由于土地提供者的行為具有改變土地用途的性質(zhì)，未經(jīng)批準(zhǔn)違反了國家強(qiáng)制性法律的規(guī)定，因此，無論是否上繳租金中的土地收益部分，均不能使《租賃協(xié)議》有效。上述案例從司法實(shí)踐的角度再次明確了我國實(shí)行土地用途管制制度的土地管理原則，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的，違反了國家強(qiáng)制性法律規(guī)定，所實(shí)施的行為將被確認(rèn)為無效。問題是，雖經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，但未經(jīng)招拍掛而以協(xié)議出讓方式改變土地用途為經(jīng)營性用地的行為如何認(rèn)定？從本文第二部分的分析可以看出，對(duì)此問題的規(guī)定均僅存在于政府規(guī)章，而根據(jù)法律規(guī)定，認(rèn)定合同行為無效必須以法律、法規(guī)為依據(jù)?！段餀?quán)法》也僅規(guī)定了應(yīng)采用招拍掛的方式直接供應(yīng)經(jīng)營性用地，那么，實(shí)踐中如果出現(xiàn)未采用招拍掛方式而改變土地用途為經(jīng)營性用地的行為將如何適用法律加以確認(rèn)呢？建議立法部門應(yīng)盡快制訂相應(yīng)的配套法律、法規(guī)，做到法律和政策的合理兼顧和有效結(jié)合。參考資料：《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)的解讀 自然資源學(xué)報(bào)2007年11月 第6期 第22卷，作者：陳百明周小萍[①]本案例摘自中華人民共和國最高人民法院民事審判第一庭編《民事審判指導(dǎo)與參考》（2002年第4卷），法律出版社2003版，第292頁。第二篇：如皋市經(jīng)營性用地容積率管理辦法如皋市人民政府文件皋政規(guī)〔2010〕1號(hào)市政府關(guān)于印發(fā)《如皋市經(jīng)營性用地容積率管理辦法》的通知各鎮(zhèn)人民政府，市各委、辦、局、行、社、公司，市各直屬單位：《如皋市經(jīng)營性用地容積率管理辦法》已經(jīng)市政府第二十九次常務(wù)會(huì)議討論通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。二○一○年六月十二日主題詞：城鄉(xiāng)建設(shè) 用地容積率 通知抄送：市委各部門，市人大常委會(huì)辦公室，市政協(xié)辦公室，市法院、檢察院，市人武部，市各人民團(tuán)體。如皋市人民政府辦公室 2010年6月12日印發(fā)共印350份如皋市經(jīng)營性用地容積率管理辦法第一條 為進(jìn)一步規(guī)范本市經(jīng)營性用地的容積率規(guī)劃管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場的公開、公平、公正，防止國有土地資產(chǎn)流失，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地容積率管理和監(jiān)督檢查的通知》（建規(guī)〔2008〕227號(hào)）等精神，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。第二條 本市市域范圍內(nèi)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地的容積率管理，適用本辦法。第三條 經(jīng)營性用地出讓前，應(yīng)由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）部門根據(jù)已批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，確定地塊容積率等規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)。經(jīng)營性用地出讓后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）部門所確定的容積率等規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)。第四條 符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，通過改制和其它方式已經(jīng)取得出讓的經(jīng)營性用地，因歷史等客觀原因無規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，容積率指標(biāo)按土地出讓合同、改制批準(zhǔn)文件或原批準(zhǔn)規(guī)劃方案中的指標(biāo)控制。第五條 建筑面積指標(biāo)分為計(jì)容積率建筑面積和不計(jì)容積率建筑面積?？偨ㄖ娣e為計(jì)容積率建筑面積與不計(jì)容積率建筑面積之和。容積率是指某一基地范圍內(nèi)，地面以上各類建筑的計(jì)容積率總建筑面積與基地總面積的比值。第六條 核定建筑工程建筑面積和竣工規(guī)劃核實(shí)建筑面積應(yīng)嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)《建筑工程建筑面積計(jì)算規(guī)范》（GB/T503532005）執(zhí)