【正文】 承擔(dān)的法律后果沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。所以農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中很隨意且不受拘束。2005年1月19日國(guó)家農(nóng)業(yè)部公布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，均對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題作出了比《土地承包法》更為細(xì)化的規(guī)定，但對(duì)本文提及的上述問(wèn)題仍未能給出具體的解決依據(jù)。證據(jù)方面的尷尬。在面對(duì)大量涌出的、直接關(guān)系到所涉當(dāng)事人“命根子”的利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定的這一類糾紛,鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)盡管非常慎重,但仍然難以避免這樣的尷尬:純粹要求當(dāng)事人舉證就難以保證結(jié)果公正,因?yàn)楹芏嗔鬓D(zhuǎn)戶之間根本沒(méi)有流轉(zhuǎn)協(xié)議,舉不出證據(jù)來(lái)，法院在審理此類案件是也難以保證事實(shí)公正和法律公正的社會(huì)效果,同時(shí)考慮基層社會(huì)穩(wěn)定又可能侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，還可能因基層組織的不理解不配合導(dǎo)致裁判難以順利執(zhí)行。有些案件盡管法院裁判并無(wú)不公,但敗訴的當(dāng)事人會(huì)不斷上訴、申訴、,法院不僅沒(méi)有解決糾紛,使糾紛解決的成本不斷上升,、流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范。《土地承包法》第三十七條規(guī)定,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同?！钡珜?shí)踐中,流轉(zhuǎn)行為存在嚴(yán)重不規(guī)范的現(xiàn)象:（1）以農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)為主，極少履行報(bào)批、報(bào)備案或申請(qǐng)變更登記等法定手續(xù),《土地承包法》報(bào)村里同意或備案的流轉(zhuǎn)只占到全部流轉(zhuǎn)面積的不足5%。有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多次,幾經(jīng)轉(zhuǎn)手,原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人外出回來(lái)后不知向誰(shuí)要地,而村里也不盡了解,容易產(chǎn)生矛盾。（2）農(nóng)戶流轉(zhuǎn)以口頭約定為主。由于特殊的歷史背景,承包人在流轉(zhuǎn)時(shí)原本對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不太重視,所以一般情況下流轉(zhuǎn)約定都不是很明確。有些流轉(zhuǎn)雖有明確的口頭約定,但因沒(méi)有書(shū)面記載，流轉(zhuǎn)雙方容易產(chǎn)生矛盾，一旦形成糾紛，還難以查證約定內(nèi)容。（3）為數(shù)不多的書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議，大多也不同程度地存在概念不清、約定不明、權(quán)利義務(wù)不確定等問(wèn)題。如不少協(xié)議上有某甲將土地“給”某乙種植或養(yǎng)殖的條款，形成糾紛后，雙方當(dāng)事人對(duì)這些含糊的文字，均按照有利于自己的原則進(jìn)行解釋，流轉(zhuǎn)方解釋為“轉(zhuǎn)包”或“代耕”，受流轉(zhuǎn)方則解釋為“轉(zhuǎn)讓”。鎮(zhèn)、村管理服務(wù)的欠缺。我鎮(zhèn)沒(méi)有行之有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度,沒(méi)有真正發(fā)揮作用的服務(wù)組織，相關(guān)管理部門(mén)和人員因?yàn)樯砑娑嗦殶o(wú)法履行這方面的管理職能，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)處于一種無(wú)序、失控的狀態(tài)。鎮(zhèn)干部忙于本職工作,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作既無(wú)管理服務(wù)的動(dòng)力亦無(wú)壓力,因而使組織形同虛設(shè)。而村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的管理也近乎空白,不少村干部沒(méi)有管理的意識(shí), 認(rèn)為村里中心工作都忙不過(guò)來(lái),群眾自愿流轉(zhuǎn)不必操那閑心。、村干部對(duì)所在鎮(zhèn)、所在村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際流轉(zhuǎn)面積和農(nóng)戶的情況，心中無(wú)數(shù),沒(méi)有一個(gè)村建有完整規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)情況臺(tái)帳。鎮(zhèn)、村調(diào)委會(huì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處也是草草的應(yīng)付了事。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放不到位。土地二輪承包時(shí),農(nóng)村集體土地使用證上記載的土地沒(méi)有清晰的四至界畔，2004年完善土地二輪承包后，有的村因農(nóng)戶相互之間存在矛盾也將矛盾戶的證書(shū)暫且扣留后又忘了發(fā)放，這些情況在各村均不同程度地存在。農(nóng)民法律意識(shí)和法律知識(shí)的嚴(yán)重缺乏。調(diào)查中有100%的農(nóng)民不知道法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式有哪幾種,其法律后果怎樣，絕大部分農(nóng)民認(rèn)為土地三十內(nèi)承包權(quán)是自己的,流轉(zhuǎn)與村里沒(méi)有關(guān)系,不必報(bào)村里批準(zhǔn)或備案，認(rèn)為流轉(zhuǎn)無(wú)需簽訂書(shū)面協(xié)議,都是鄰里家邊的,平時(shí)相互也了解,口頭說(shuō)一下就行了,立書(shū)面協(xié)議顯得見(jiàn)外，甚至認(rèn)為,只要自己持有證書(shū),無(wú)論簽訂什么樣的協(xié)議,土地使用權(quán)都是自己的。村級(jí)干部法律素質(zhì)較低。各村干部對(duì)《農(nóng)村土地承包法》一知半解,不完全知道法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)形式及其相應(yīng)的法律后果。90%的村干部認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事,村里不必管,不必建立流轉(zhuǎn)臺(tái)帳。有些村干部對(duì)農(nóng)戶報(bào)到村里的流轉(zhuǎn)行為的管理也不依法進(jìn)行,既不要求農(nóng)戶簽訂書(shū)面協(xié)議,也不按規(guī)定辦理批準(zhǔn)轉(zhuǎn)戶或備案手續(xù)。沒(méi)有土地仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)揮糾紛仲裁作用。我縣今年才設(shè)立土地仲裁機(jī)構(gòu)，幾乎沒(méi)有群眾知道發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛可以申請(qǐng)仲裁以及向誰(shuí)申請(qǐng)仲裁,各村干部對(duì)如何申請(qǐng)仲裁也說(shuō)不清楚。這使得流轉(zhuǎn)糾紛集中在基層政府和法院。三、預(yù)防和處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的對(duì)策思考農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，涉及面廣，政策性強(qiáng)。能否有效地預(yù)防和處理好流轉(zhuǎn)糾紛，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村的改革、發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。因此有必要從立法、行政、村民自治以及司法各個(gè)層面，思考應(yīng)對(duì)策略。(一)立法建議建議由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)盡快制定《土地承包法實(shí)施細(xì)則》,對(duì)《土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，特別是增加對(duì)違反土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定的行為應(yīng)承擔(dān)的法律后果方面的具體內(nèi)容。建議農(nóng)業(yè)部對(duì)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行必要的增補(bǔ)和修正，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法以及違反法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果作出明確具體的規(guī)定。建議國(guó)務(wù)院制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛仲裁辦法》,對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立、仲裁的范圍、仲裁的程序、仲裁的原則及其他仲裁事項(xiàng)作出明確的規(guī)定。該辦法所設(shè)定的仲裁程序應(yīng)簡(jiǎn)便、快捷于訴訟程序,既便于當(dāng)事人解決糾紛,也減輕法院受理案件的壓力。建議省人大根據(jù)法律和行政法規(guī)，在充分調(diào)查本地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及糾紛狀況的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)。(二)行政對(duì)策在目前流轉(zhuǎn)糾紛較多的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮并主要依靠行政手段，以達(dá)到減少和處理糾紛的目的。依法發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。縣級(jí)人民政府對(duì)尚未發(fā)證的農(nóng)戶，應(yīng)盡快進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并填寫(xiě)證書(shū)向農(nóng)戶發(fā)放?？h級(jí)人民政府若委托村委會(huì)具體負(fù)責(zé)發(fā)證，應(yīng)明確下列要求：(1)確保戶戶有證。無(wú)論過(guò)去基于何種原因，現(xiàn)在有什么理由，一律不得扣留農(nóng)戶證書(shū)。(2)保證土塊、面積、承包合同及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)四者的記載內(nèi)容要相一致。(3)加強(qiáng)糾紛調(diào)解。對(duì)發(fā)證過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的因流轉(zhuǎn)或其他原因產(chǎn)生的農(nóng)戶間或農(nóng)戶與村之間的矛盾，要加強(qiáng)調(diào)解，保證補(bǔ)發(fā)證的工作得以順利進(jìn)行。２，有關(guān)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)要加強(qiáng)指導(dǎo)和管理，規(guī)范土地承包行為，對(duì)承包中發(fā)生的各種糾紛及時(shí)協(xié)調(diào)解決。指導(dǎo)村組公開(kāi)發(fā)包、合理確定承包基數(shù)。規(guī)范承包合同內(nèi)容，必要時(shí)可采用格式合同，但格式合同的起草要符合法律和政策的規(guī)定，條款要平等、具體、全面。加強(qiáng)對(duì)承包合同的管理，堅(jiān)持穩(wěn)定和完善相統(tǒng)一的原則，制止隨意撕毀合同的現(xiàn)象。加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)行為的管理。在對(duì)流轉(zhuǎn)行為的管理中，縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)各司其職?？h人民政府對(duì)變更、撤銷、更換、補(bǔ)發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的申請(qǐng)，應(yīng)依法及時(shí)審查辦理。我鎮(zhèn)大堰三社2005年8月向綦江縣府法制辦申請(qǐng)撤銷居民張某的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，至今半年多了仍無(wú)任何結(jié)果。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)明確專門(mén)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理部門(mén)，做到人員、經(jīng)費(fèi)、制度、工作成果四保障，不流于形式?？h、鎮(zhèn)兩級(jí)人民政府和村委會(huì)均應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解，充分發(fā)揮矛盾糾紛調(diào)解的作用，及時(shí)化解糾紛。應(yīng)重視流轉(zhuǎn)糾紛引起的上訪接待工作，及時(shí)妥善安排調(diào)處。兩級(jí)政府同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的調(diào)查研究，以全面掌握流轉(zhuǎn)情況,并制定有效預(yù)防和處理糾紛的相關(guān)措施。大力宣傳法律?？h司法行政部門(mén)和各鎮(zhèn)、村應(yīng)充分發(fā)揮法制宣傳的作用，不能流于形式，大張旗鼓地宣傳土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)糾紛處理方面的法律和法規(guī)規(guī)定，盡可能做到家喻戶曉。讓農(nóng)民真正了解農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、流轉(zhuǎn)的方式及相應(yīng)的法律后果，懂得流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，合同應(yīng)當(dāng)載明流轉(zhuǎn)標(biāo)的、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限及流轉(zhuǎn)費(fèi)用等內(nèi)容，告知農(nóng)民該報(bào)批準(zhǔn)、備案的要報(bào)批準(zhǔn)、備案，不能自行其事，倡導(dǎo)農(nóng)民多采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)，少采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，為防止將來(lái)情況發(fā)生變化時(shí)產(chǎn)生矛盾，多進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)，少進(jìn)行長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。法制宣傳的另一個(gè)重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)提高村級(jí)干部的法律素質(zhì)。對(duì)其中法律意識(shí)和法律知識(shí)較為薄弱的以及經(jīng)常處理土地問(wèn)題的村干部，要組織專門(mén)培訓(xùn)。這對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行,預(yù)防和減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生有著重要的意義。糾正違法流轉(zhuǎn)行為。對(duì)在承包期內(nèi)違法收回農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán),或未經(jīng)發(fā)包方同意，將其承包經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)讓給其他人的行為，應(yīng)當(dāng)予以糾正。(三)村民自治對(duì)策流轉(zhuǎn)糾紛大多發(fā)生在同一村民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民自治的作用，通過(guò)村民自治規(guī)范管理好流轉(zhuǎn)行為，以減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。并盡可能將矛盾化解在基層，減輕農(nóng)民解決矛盾的成本負(fù)擔(dān)。村民委員會(huì)要在提高村干部自身法律素質(zhì)和加強(qiáng)法制宣傳的基礎(chǔ)上，建立完整的流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，完善流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)和備案手續(xù)。完善并登記已發(fā)生的流轉(zhuǎn)行為，建立臺(tái)帳。對(duì)本村內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生的流轉(zhuǎn)行為，要進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查摸底。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)未簽訂書(shū)面合同的流轉(zhuǎn)戶，動(dòng)員并指導(dǎo)其按約定內(nèi)容補(bǔ)簽流轉(zhuǎn)合同，補(bǔ)辦報(bào)村批準(zhǔn)可備案手續(xù)。流轉(zhuǎn)合同應(yīng)一式三份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份，另一份由村收?qǐng)?zhí)存檔。村委會(huì)根據(jù)當(dāng)事人補(bǔ)簽的合同的補(bǔ)交的申請(qǐng)，辦理批準(zhǔn)可備案手續(xù)，并將上列情況記入臺(tái)賬。調(diào)查、補(bǔ)