【正文】 市場(chǎng)機(jī)制完全建立在價(jià)格體系基礎(chǔ)上，缺乏社會(huì)價(jià)值判斷。例如，在城市更新中，城市歷史文脈和特色風(fēng)貌的社會(huì)價(jià)值是無(wú)法簡(jiǎn)單地以貨幣來(lái)衡量的，因而是屬于整個(gè)社會(huì)范疇的價(jià)值。但是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，一些項(xiàng)目建設(shè)會(huì)不顧對(duì)歷史文脈和特色風(fēng)貌帶來(lái)的破壞。又如，城市舊居住區(qū)的改造中，一些城區(qū)建筑破舊，環(huán)境惡劣，急待改造，但由于建筑密度極高，拆遷量大，不具有市場(chǎng)商業(yè)化的開(kāi)發(fā)價(jià)值。這時(shí)政府有義務(wù)從社會(huì)公平和安定的角度出發(fā)，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以改善居民的居住環(huán)境質(zhì)量。國(guó)外的各種福利房計(jì)劃及我國(guó)目前正在實(shí)施的 “ 經(jīng)濟(jì)適用房 ” 等計(jì)劃，就是從社會(huì)目標(biāo)出發(fā)，在政府干預(yù)組織下進(jìn)行的。 ? 城市規(guī)劃的實(shí)施，就是為了貫徹既定的公共政策，克服市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和低效，使城市空間資源等得到優(yōu)化的配置。 （二） 城市規(guī)劃實(shí)施與行政權(quán)力 城市規(guī)劃實(shí)施與行政權(quán)力 對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃管理，涉及對(duì)自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的把握，因此城市規(guī)劃是一門(mén)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的學(xué)科。城市規(guī)劃在實(shí)踐中又表現(xiàn)為對(duì)資源的配置，涉及社會(huì)各方面的利益關(guān)系，涉及資源開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值判斷和對(duì)人們行為的規(guī)范。所以現(xiàn)代城市規(guī)劃又是城市社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)重要的社會(huì)建制。無(wú)論是對(duì)城市發(fā)展的有意識(shí)、有計(jì)劃的主動(dòng)行為，還是對(duì)無(wú)數(shù)項(xiàng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的被動(dòng)控制，都必然聯(lián)系到權(quán)威的存在及權(quán)力的應(yīng)用。正如一位法國(guó)學(xué)者所指出的， “ 人們可以對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來(lái)研究，以便理清政治管理的決策、意識(shí)形態(tài)和專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)各個(gè)范疇之間的關(guān)系 ” 。 ? 縱觀世界各國(guó)，城市的建設(shè)和管理均是城市政府的一項(xiàng)主要職能，城市規(guī)劃無(wú)不與行政權(quán)力相聯(lián)系。 ? 2. 城市規(guī)劃行政與立法授權(quán) ? 城市規(guī)劃作為城市政府的一項(xiàng)職能，在現(xiàn)代國(guó)家中有不同的起因和不同的立法授權(quán)方式，但是政府的城市規(guī)劃行政權(quán)力來(lái)源于立法授權(quán)卻是共同的。 ? （ 1）在英國(guó)，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。十九世紀(jì)的工業(yè)革命大大發(fā)展了生產(chǎn)力，同時(shí)也造成了城市人口的急劇聚集，產(chǎn)生了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問(wèn)題，造成了社會(huì)不安甚至動(dòng)蕩，從而迫使政府采取對(duì)策。為了克服由于人口過(guò)密以及不適的衛(wèi)生條件給城市帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和社會(huì)政治代價(jià)，就必須對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)行為以及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益加以公共干預(yù)。十八世紀(jì)英國(guó)在公共衛(wèi)生方面的立法就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。為了使城市能夠達(dá)到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，地方當(dāng)局被授權(quán)制定和實(shí)施地方性的法規(guī)。這些法規(guī)的內(nèi)容包括對(duì)街道寬度的控制，對(duì)建筑高度、結(jié)構(gòu)及平面布局的規(guī)范等。 ? 城市公共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致這種公共政策擴(kuò)展到了對(duì)城市開(kāi)發(fā)的規(guī)劃。 1909年英國(guó)產(chǎn)生了第一部城市規(guī)劃法 《 住房和城市規(guī)劃法1909》 。這部法律授予地方當(dāng)局編制用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力。 ? 從 1909年至今，英國(guó)的城市規(guī)劃法已多次修改，城市規(guī)劃方面的法律已增加到數(shù)十部，法律對(duì)地方政府規(guī)劃行政的授權(quán)已十分詳盡，其內(nèi)容也隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化而不斷調(diào)整更新。 ? （ 2）從美國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展歷史看，政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)行控制的權(quán)力演變是最為關(guān)鍵的因素。自二十世紀(jì) 20年代以來(lái)，區(qū)劃作為城市土地使用的公共控制方式和城市規(guī)劃實(shí)施的工具得到了廣泛的應(yīng)用和持續(xù)的發(fā)展。 ? 由于美國(guó)是個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力與職能是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。地方政府在城市規(guī)劃方面的職能和權(quán)限主要由州的授權(quán)法所確定。州的規(guī)劃授權(quán)法可要求縣、城市、鎮(zhèn)設(shè)置規(guī)劃委員會(huì)，并可規(guī)定編制綜合規(guī)劃的要求，及規(guī)定地方政府的規(guī)劃過(guò)程。州的區(qū)劃授權(quán)法往往詳細(xì)地定義區(qū)劃的范圍、制定和批準(zhǔn)區(qū)劃的過(guò)程，區(qū)劃委員會(huì)的構(gòu)成及其權(quán)力等。 ? 就規(guī)劃的作用而言，關(guān)鍵的是地方政府擁有制定規(guī)章來(lái)約束居民的行為及處理他們的財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。政府的行政權(quán)力來(lái)源于州憲法和具體授權(quán)法。同時(shí)，立法中通常也指出這些法律僅僅保障市政當(dāng)局在行政權(quán)力的范疇內(nèi)的作為。 ? （ 3）在我國(guó)，隨著法制建設(shè)的不斷深入，城市規(guī)劃行政的立法授權(quán)也已基本形成。 《 中華人民共和國(guó)憲法 》 、《 中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 》 ，以及其他的有關(guān)行政法律賦予國(guó)務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。1990年起施行的 《 中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 》 ，在新中國(guó)歷史上第一次以國(guó)家法律的形式規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實(shí)施的要求，明確了規(guī)劃工作的法定主體和程序?！?中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 》 的第十一條、第十二條明確規(guī)定： “ 國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃 ” ， “ 城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃?？h級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織編制。 ” ? 《 中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 》 也賦予了城市人民政府和縣級(jí)人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門(mén)在審批、修改、公布、實(shí)施城市規(guī)劃，以及城市規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權(quán)力。 ? 我國(guó)通過(guò)城市規(guī)劃法及其相關(guān)法規(guī)、配套法規(guī)的建設(shè)，使各級(jí)城市規(guī)劃行政主體獲得了相應(yīng)的授權(quán)，規(guī)劃行政管理的原則、內(nèi)容和程序也得到了明確，從而使城市規(guī)劃行政實(shí)現(xiàn)了有法可依，城市規(guī)劃逐步走上了法制化的軌道。 （三） 城市規(guī)劃行政行為與其他公共行政行為的關(guān)系 ? 現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，需要政府管理的事務(wù)極其繁多。政府為了有效地管理國(guó)家和社會(huì)，需要設(shè)立一定數(shù)量的工作部門(mén)，由各工作部門(mén)來(lái)主管指定的事務(wù)。城市規(guī)劃行政主管部門(mén)是政府眾多行政主管部門(mén)中的一個(gè)，因此對(duì)城市規(guī)劃行政行為與其他政府公共行政行為的相互關(guān)系要有正確的認(rèn)識(shí)，并處理好以下幾個(gè)關(guān)系。 ? 1. 城市規(guī)劃行政主管部門(mén)與城市人民政府 ? 《 中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 》 規(guī)定： “ 縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。 ” 《 中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 》 規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府 “ 執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)內(nèi)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作 ” ；“ 領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作 ” 。 ? 根據(jù)法律的這些規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確，地方城市規(guī)劃行政主管部門(mén)是同級(jí)地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)工作部門(mén)。地方人民政府的行政權(quán)限和責(zé)任要高于部門(mén)行政的主體。 2. 城市規(guī)劃行政主管部門(mén)與其他部門(mén)行政主管部門(mén) ? 地方人民政府往往設(shè)有多個(gè)不同的行政主管部門(mén)來(lái)分管不同的事務(wù)。城市規(guī)劃行政主管部門(mén)與其他各行政主管部門(mén)是平行的職能機(jī)構(gòu)。各個(gè)機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)或同級(jí)地方人民政府的指定，各有其主管的事務(wù)范疇，互不覆蓋，各部門(mén)應(yīng)當(dāng)各司其職，互不越權(quán)。但是，城市規(guī)劃與計(jì)劃、土地、房產(chǎn)、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、防疫、文化、水利等許多方面的工作都有著密切的關(guān)系。各行政主管部門(mén)的工作需要相互銜接和配合。各行政主管部門(mén)的行政行為均是代表政府的行為，要體現(xiàn)行政統(tǒng)一的原則