【正文】 在我國，從事行政管理實踐和學科建設必須立足于這一基本國情。第三章 行 政 職 能第一節(jié) 行政職能概述一、行政職能的含義和特點（一）行政職能的含義行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，行政職能的行使受立法機關的監(jiān)督；反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響其他國家職能的實現(xiàn)程度。（二）行政職能的特點1．執(zhí)行性。2．多樣性。3．動態(tài)性。二、行政職能體系 （一）行政管理的基本職能1．政治職能2．經(jīng)濟職能3．文化職能4．社會服務職能（二）行政管理的運行職能1．決策職能2．組織職能3．協(xié)調(diào)職能4．控制職能三、行政職能研究的意義，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。行政職能是行政機構(gòu)設置的重要依據(jù)。，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個中心。，對于實現(xiàn)行政管理過程的科學化也具有重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機器”那樣運轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會直接影響整個管理系統(tǒng)，導致行政功能紊亂。只有科學地認識和把握行政管理職能及其相互關系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個管理系統(tǒng)高效地運行。第二節(jié) 西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎所決定的。 二、自由資本主義時期的行政職能 自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學家亞當斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。 三、壟斷資本主義時期的行政職能進入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應這個時期的統(tǒng)治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔某些社會公共事務，在收入及分配領域采取一系列福利措施等。 四、當代資本主義的行政職能當代西方學者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場失敗”。當代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：1．行政職能逐漸擴大。2．政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協(xié)來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關系的調(diào)整與改革來適應經(jīng)濟基礎及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實和未來發(fā)展平衡等。3．政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。為確保行政管理活動的順利進行和經(jīng)濟活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當代資本主義國家在行政改革中都把加強政府政府通過宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會，由社會組織替代政府進行直接管理，實現(xiàn)社會職能社會化，這是當代政府職能發(fā)展的新特點、新趨向。第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性（一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求（二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變：工作重心本應該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心的軌道上來 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變：1．由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；2．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；3．由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。 （三）職能關系的轉(zhuǎn)變職能關系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關系、明確不同管理主體之間的職責權(quán)限，這是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關系；政企關系；政府與市場的關系；政府與社會的關系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關系。第四章 行 政 組 織第一節(jié) 行政組織概述一、行政組織的基本概念（一）行政組織的含義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。就動態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中具有行政性職能的機構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。（二）行政組織的基本要素1．組織目標。2．機構(gòu)設置。3．人員構(gòu)成。4．權(quán)責體系。 5．法規(guī)制度。 6．物質(zhì)因素。（三）行政組織的特性1．政治性與社會性2．法制性與權(quán)威性3．系統(tǒng)性與動態(tài)性 二、行政組織的類型行政組織是一個龐大復雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。以上下級的權(quán)限關系為標準，行政組織可分為集權(quán)制與分權(quán)制；以各組織機構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍來劃分，可分為層級制與職能制；以組織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)劃分，可分為首長制、委員會制和混合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領導機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、信息機構(gòu)、辦公機構(gòu)、派出機構(gòu)等。三、行政組織結(jié)構(gòu) 行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標，提高行政效率的重要組織保證。（一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu) 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。1．管理層次與管理幅度的關系。管理幅度與層次有密切的關系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。 2．層次管理的原則。 （二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu) 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。從現(xiàn)代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設置機構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學的橫向結(jié)構(gòu)。 （三）行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一 單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點，因此，現(xiàn)代各國行政組織一般把二者結(jié)合起來，形成網(wǎng)絡型的直線職能式結(jié)構(gòu)。其特點是行政領導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。第二節(jié) 行政組織理論一、西方行政組織理論的演變 （一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒（）為代表的科學管理組織理論；以法約爾（）、古立克（）為代表的行政管理組織理論和以韋伯（）為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。 （二）新古典組織理論又稱行為科學組織理論。從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（）為代表的人際關系組織理論；以巴納德（）為代表的組織平衡理論和以西蒙（）為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。 （三）現(xiàn)代組織理論20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（）、羅森茨韋克（）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（）、洛西（）、伍德沃德（）為代表的權(quán)變組織理論。系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結(jié)構(gòu)的社會技術系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。二、馬克思主義的行政組織理論 （一）馬克思、恩格斯的組織理論馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的基礎上，對社會主義國家行政組織的建設提出了重要的原則構(gòu)想。 （二）列寧的組織理論列寧提出的行政組織建設的若干重要理論原則。主要是：主張精簡機構(gòu)；強調(diào)民主管理；強調(diào)行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。（三）毛澤東、鄧小平的組織理論毛澤東創(chuàng)立的適合我國實際的行政組織原則。主要是：堅持共產(chǎn)黨對行政組織的領導；依靠人民大眾管政府；強調(diào)行政組織的設置必須適應革命中心任務的需要；實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動各方面積極性；實行精兵簡政，要求“達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”；注重行政組織的作風建設，強調(diào)實事求是，密切聯(lián)系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關系。鄧小平在領導我國社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放的過程中，進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：針對我國存在的機構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低的問題，明確提出“精簡機構(gòu)是一場革命”的論斷；指出改革的目標是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。第三節(jié) 行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義 （一）編制管理的含義狹義的編制是指一個法定社會組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。廣義的編制則指一個法定社會組織的職能范圍、機構(gòu)設置、隸屬關系、規(guī)格級別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構(gòu)設置和人員配備等進行的管理。它包括職能管理、機構(gòu)管理、人員編制管理三方面。從實際運作來看，編制管理的具體內(nèi)容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置；3．審批機構(gòu)與人員；4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5．做好編制統(tǒng)計；6．制定有關的編制法規(guī)。 （二）編制管理的意義 1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關系的重要手段。3．編制管理有助于節(jié)省國家財政開支。行政機構(gòu)的經(jīng)費開支由國家財政撥款。二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則 編制管理直接涉及政府機構(gòu)的設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為切實搞好編制管理，應遵循下述基本原則：1．精簡原則。2．統(tǒng)一原則。3．編制立法原則（二）編制管理的基本方法1．行政方法。2．經(jīng)濟方法。3．法律方法。第五章 人 事 行 政第一節(jié) 人力資源開發(fā)、人事管理和人事行政一、人事管理中的人和事人事管理學所講“人事”實際包括人和事以及兩者的聯(lián)結(jié)。人是眾多學科研究的對象。不同學科從不同側(cè)面揭示人的不同內(nèi)涵。人事管理學與其他學科不同的地方在于它把人看作是在社會勞動過程中、以業(yè)緣為紐帶聯(lián)結(jié)起來的管理主體和管理客體的物質(zhì)承擔者。因此，人事管理中的事是指代表工作對象或任務的職位系列以及與此相關的職位分類、錄用、職務任免升降、考核、獎懲、培訓、交流、工資福利、辭職辭退、退休等事宜。人事管理中人和事的特定含義己如上述，但人事管理的特殊性還在于它把人和事聯(lián)結(jié)起來的手段和方式。在現(xiàn)實的社會生活中，思想教育、社會輿論、道德規(guī)范、法律約束、經(jīng)濟乃至暴力手段等，都可以促使人和事聯(lián)結(jié)起來，而人事管理與這些方法不同的地方在于它通過職位分類、錄用、考核、獎懲、培訓、交流、回避、職務任免升降、工資福利、退休等特定的手段和方式去促使和保證人和事的聯(lián)結(jié)，促使人適其事，事得其人，人盡其才，事竟其功。二、人力資源開發(fā)和人事管理（一）人力資源是第一資源的客觀事實使人事管理的基本特征發(fā)生新的變化（二）人才強國戰(zhàn)略使人事管理地位提到了新的高度（三）人才隊伍建設為人事管理規(guī)定了新的指導思想、目標、任務和措施三、人事管理和人事行政我國人事管理通常包括國家行政機關的人事