兩種政策制定模式——自上而下和自下而上-文庫吧
2025-04-04 01:29 本頁面
【正文】 各種特權(quán)以及各種保護(hù)。國家精英集團(tuán)所在的企業(yè)公司、金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、媒體組織以及其他民眾組織等為利益代表集團(tuán)提供資金支持，利益代表集團(tuán)因此也只對他們負(fù)責(zé)。華盛頓是一個各種特殊利益組織的的迷宮——商業(yè)組織、各種職業(yè)組織、貿(mào)易協(xié)會、律師和律師事務(wù)所、大型公司企業(yè)的代言人、各種說客和顧問們、研究民間和政府關(guān)系的各種公司，以及政治活動委員會等(參見本書第5章)。院外活動的內(nèi)容五花八門、各種各樣，就連院外活動者們本人也無法想像其內(nèi)容有多么豐富?！伴_門運(yùn)動”是為了建立良好的私人關(guān)系；與名人交往，舉行各種晚會，有意無意地與政府官員閑談扯皮都是醉翁之意不在酒，而在于謀求與準(zhǔn)備獵取的對象搭上一句話的機(jī)會。院外活動的絕好途徑和方式，是在國會舉行聽證會時(shí)提供證據(jù)、與政府官員保持接觸、不斷掌握各種議案和法案的進(jìn)行情況、不斷了解立法過程的內(nèi)幕和公開的運(yùn)作。院外活動還包括針對競選資助者和投票人的深入到家庭內(nèi)部的動員活動，以及目的在于建立、形成和保持一種全國性有利的競選氛圍的各種公關(guān)活動。然而最關(guān)緊要的是，特殊利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過程還包括向贏得競選官員分配支付競選捐助資金。來自利益代表集團(tuán)的競選捐助絕大部分都流向了那些官位持有者們。賄買選票自然屬非法行為，因而，那些老道的院外活動者們、說客們不會赤裸裸地以競選捐助為條件直接丟交換某種好處。但是，那些精明的立法者們卻知道如何使競選捐助源源不斷地滾滾而來。民意的制造過程在自上而下的政策制定過程中，國家的媒體精英們扮演著雙重角色。就是說，一方面，大眾傳媒的領(lǐng)導(dǎo)者們本身就是國家精英集團(tuán)的主要組成部分之一，他們的權(quán)力和能量與在頂尖企業(yè)公司、金融保險(xiǎn)業(yè)、投資公司和政府中的精英是平起平坐、不分彼此的；同時(shí)，媒體精英還發(fā)揮著另一方面的關(guān)鍵作用，他們要把精英集團(tuán)的觀點(diǎn)傳達(dá)給政府里的政策決策者以及美國民眾。媒體能量的主要來源在于其溝通傳達(dá)政策議事日程表——即告知當(dāng)選的官員們，他們必須解決哪些問題，同時(shí)要告訴受眾哪些問題與他們息息相關(guān)。大眾傳媒在告訴受眾應(yīng)當(dāng)如何思考方面未必總是成功的，但在引導(dǎo)人們思考什么方面卻做得驚人地出色。媒體的權(quán)力和能量高度集中在主要的電視網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)之中(ABC,NBC, CBS, CNN)和全國著名的報(bào)業(yè)巨頭之手(如《紐約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》、《華爾街日報(bào)》、《新聞周刊》、《時(shí)代》雜志、《美國新聞和世界報(bào)道》)。一個媒體帝國正在崛起( Via, Walt Disney, TimeWarner,etc)，正把其控制力從電視網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和雜志擴(kuò)展到動畫片、音樂錄制、體育和娛樂業(yè)(參見本書第6章)。政府的政策合法化過程使政策合法化是政府的政策制定者們——國會、總統(tǒng)和法院的任務(wù)。這些部門是最直接的政策制定者。在自上而下政策制定的最后階段——就是說，當(dāng)政策制定的日程表已經(jīng)設(shè)定，當(dāng)政策的導(dǎo)向和方針已經(jīng)確定，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)選出，當(dāng)利益代表集團(tuán)已經(jīng)活躍起來，當(dāng)大眾傳媒已經(jīng)把所有的問題提交上來，這時(shí)他們才粉墨登場。政策的合法化過程是政策制定的最直接過程，是一個公開的、公共的過程。它會吸引大部分學(xué)者、評論家和政治學(xué)家的關(guān)注。由于這一階段的政策制定過程中，利益代表集團(tuán)之間會發(fā)生大量的討價(jià)還價(jià)、損人利己、游說勸說、妥協(xié)讓步、你爭我奪的行為，當(dāng)選的官員之間也會發(fā)生彼此的人事協(xié)調(diào)和政治分肥行為，因而許多學(xué)者認(rèn)為這些活動最典型地體現(xiàn)了整個政策制定過程的特點(diǎn)。很自然地，在國會和總統(tǒng)之間、在民主和自由兩黨之間、在自由主義者和保守主義者之間，會發(fā)生分歧、爭執(zhí)和討價(jià)還價(jià)。同樣理所當(dāng)然地，政府政策制定過程中所出現(xiàn)的一切細(xì)節(jié)的取舍，都要在國會委員會里，在國會山的辦公室和大廳走廊里，在利益代表集團(tuán)巨頭們的討論里，在國會議員和他們的工作人員那里，在總裁經(jīng)理和代理人那里，以及在白宮那里，來最后商討決定。在所有的上述過程走過之后，那些政策制定的最后決策者們當(dāng)然要無一例外地有向全體選民解釋說明的義務(wù)，雖然這些官員們根本就不怎么相信選民們的判斷力(參見特寫：《精英集團(tuán)對于公民政策制定的態(tài)度》)。但是，在最直接的政策制定者熱火朝天地忙于政策制定過程之前，有關(guān)政策制定主要內(nèi)容的日程表就早已經(jīng)設(shè)定了，政策變革的大局方向也早就決定了。而且，大眾傳媒也早就做好了輿論造勢，使公眾和他們的代表對政策變革有充分的思想準(zhǔn)備。然而，通過正式的官方司法程序所做出的決定并非無足輕重：它決定了誰將得到政治榮譽(yù)，哪些機(jī)構(gòu)控制哪些項(xiàng)目，以及將花費(fèi)金錢的準(zhǔn)確數(shù)目。但是，上述最直接的政策制定者們所做出的決定看重的是過程手段，而不是公共政策的意義和目的。行政機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行 國會通過表決將政策變成法律，由總統(tǒng)簽署生效后，
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