【正文】 管理法》、《治安管理處罰法》、《行政復(fù)議法》等。法律中涉及行政權(quán)力的取得、行使及對其加以監(jiān)督補救的規(guī)范，均為行政法律規(guī)范。這些法律不僅規(guī)定了行政權(quán)力的范圍界限、行使程序，而且規(guī)定了對行政權(quán)力的監(jiān)督、對受害人的補救等內(nèi)容，它們都是行政法最重要的淵源。（3）行政法規(guī)行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的規(guī)范性文件。作為行政法的淵源，行政法規(guī)調(diào)整著國家經(jīng)濟、社會、文化等各方面廣泛的行政社會關(guān)系。行政法規(guī)的數(shù)量是很大的。行政法規(guī)的效力僅次于法律，高于行政規(guī)章和地方性法規(guī)。國務(wù)院制定行政法規(guī)不是行使國家立法權(quán)，而是行使行政立法權(quán)。既包括依職權(quán)進(jìn)行立法活動，也包括依授權(quán)法進(jìn)行立法活動。前者，如國務(wù)院根據(jù)《行政復(fù)議法》制定《行政復(fù)議法實施條例》；后者，如國務(wù)院根據(jù)全國人大授權(quán)制定《增值稅暫行條例》等。行政法規(guī)作為行政法的淵源，必須滿足兩個前提條件：一是行政法規(guī)從屬于憲法和法律，不得與憲法、法律相抵觸；二是行政法規(guī)必須按照法定程序和方式制定公布。（4）行政規(guī)章行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，按照規(guī)定程序制定的規(guī)定、辦法、實施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。行政規(guī)章規(guī)定的事項屬于執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項，其效力等級低于憲法、法律和行政法規(guī)。如，海關(guān)總署根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)制定的《海關(guān)行政處罰聽證辦法》、國家稅務(wù)總局根據(jù)有關(guān)法律制定的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》、《注冊稅務(wù)師管理暫行辦法》等。地方規(guī)章是指各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及經(jīng)濟特區(qū)市的人民政府，根據(jù)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)定、辦法、實施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。（5）地方性法規(guī)地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及經(jīng)濟特區(qū)市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)本地實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定頒布的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)中，相當(dāng)一部分涉及地方國家行政機關(guān)權(quán)力的取得、行使以及對權(quán)力的監(jiān)督等問題，涉及公民、法人或者其他組織在行政機關(guān)行使行政權(quán)力過程中的權(quán)利和義務(wù)，因而是行政法的重要淵源。地方權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件必須按照法定程序報有關(guān)機關(guān)備案、批準(zhǔn)后，才在本行政區(qū)域內(nèi)有效。（6）民族自治條例、單行條例民族自治條例和單行條例是指民族自治地方的權(quán)力機關(guān)，依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律規(guī)定的權(quán)限，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟、文化特點制定的規(guī)范性文件。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后生效，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。（7）行政法的其他淵源除上述淵源外，行政法還有一些其他淵源，包括國際條約和國際協(xié)定中涉及國內(nèi)行政管理的部分，對行政活動具有約束力的法律解釋以及行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件。法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。國務(wù)院部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決；各部門規(guī)章之間、各部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，它們對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。第二節(jié) 行政法律關(guān)系行政法律關(guān)系是指由行政法調(diào)整形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系主要有兩類，即狹義的行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。一、行政法律關(guān)系（一）行政法律關(guān)系的概念及特征行政法律關(guān)系，是指由行政法調(diào)整的在行政主體行使職權(quán)時與相對方形成的一種行政法上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。這里就是狹義的行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系的特征：一是行政法律關(guān)系當(dāng)事人一方必須是行政主體；二是行政法律關(guān)系具有非對等性，即行政法律關(guān)系當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)不對等；三是行政法律關(guān)系的內(nèi)容一般是法定的，即行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間通常不能相互約定權(quán)利義務(wù)，不能自由選擇權(quán)利和義務(wù)，必須依據(jù)法律享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)；四是行政主體實體上的權(quán)利義務(wù)是重合的；五是行政法律關(guān)系爭議通過行政程序或準(zhǔn)司法程序以及司法程序解決。（二）行政法律關(guān)系的要素行政法律關(guān)系的主體，亦稱行政法律關(guān)系當(dāng)事人，指在行政法律關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)的享有者和承擔(dān)者，包括行政主體和行政相對人。行政主體，是指享有國家行政權(quán)力，能以自己名義實施行政行為，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律效果的社會組織，包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。（詳見本書第二章）行政相對人，是指行政法律關(guān)系中處于被管理地位的一方當(dāng)事人。即與行政主體相對應(yīng)的，受行政權(quán)力作用或行政行為約束的另一方主體。行政相對人包括內(nèi)部相對人和外部相對人。內(nèi)部相對人是指與行政主體具有隸屬關(guān)系，代表行政主體執(zhí)行公務(wù)的國家公務(wù)員；外部相對人是指與行政主體具有一般行政管理關(guān)系而不具有隸屬關(guān)系的公民、法人和其他組織。行政法律關(guān)系的客體，是指行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)所指向的對象。包括物質(zhì)利益和精神利益。物質(zhì)利益是指能滿足人們物質(zhì)需要的實際存在的物體，如水、土地、大氣、礦產(chǎn)、房屋等；精神利益是指能滿足人們精神需要的無形的客觀事物，如人格、文藝創(chuàng)作成果等。行政法律關(guān)系的內(nèi)容，是指行政法律關(guān)系主體在行政法律關(guān)系中所享有的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)。行政主體的權(quán)利和義務(wù)，通常又稱為職權(quán)和職責(zé)。行政主體的權(quán)利即它的職權(quán)，主要有行政立法權(quán)、行政決定權(quán)、行政命令權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強制權(quán)、行政司法權(quán)等。行政主體的義務(wù)即它的職責(zé)，主要包括正確適用法律、依法行使職權(quán)、遵守法定程序等。行政相對人的權(quán)利義務(wù)，與它們在其他部門法和憲法上的權(quán)利義務(wù)是不同的，但又與憲法上的基本權(quán)利義務(wù)有密切聯(lián)系。大體上，行政相對人的權(quán)利有三方面：（1）行政參與權(quán)。是指行政相對人可以依照法律規(guī)定，通過各種途徑參與國家行政管理活動的權(quán)利。包括直接參與管理權(quán)、了解權(quán)、聽證權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政協(xié)助權(quán)等。（2）行政受益權(quán)。是指行政相對人可以依照法律規(guī)定從行政主體或通過行政主體的管理活動獲得利益。包括：就業(yè)權(quán)，享受養(yǎng)老、保險、救濟金等社會福利的權(quán)利，獲得許可、獎勵、減免稅等其他利益的權(quán)利，接受義務(wù)教育的權(quán)利。當(dāng)然，這種行政受益權(quán)與行政機關(guān)的行政受益權(quán)是兩個不同的概念。（3）行政請求權(quán)。是指行政相對人的合法利益受到侵犯時，有權(quán)請求獲得行政法上的保護。包括兩方面：第一，當(dāng)行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)受到其他公民或組織侵犯時，有權(quán)請求行政機關(guān)予以保護；第二，當(dāng)行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)受到違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榍址笗r，有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；在權(quán)益受到行政行為侵害造成損失時，有權(quán)請求獲得賠償或補償。行政相對人的義務(wù)主要有：遵守行政法律法規(guī)，服從行政管理，執(zhí)行行政決定等。二、監(jiān)督行政法律關(guān)系（一）監(jiān)督行政法律關(guān)系的概念及特征監(jiān)督行政法律關(guān)系，是指國家有權(quán)機關(guān)或其他依法享有監(jiān)督行政權(quán)的主體在監(jiān)督行政行為過程中，與行政主體之間形成的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律關(guān)系的總稱。監(jiān)督行政法律關(guān)系是基于對行政權(quán)力控制的需要依法產(chǎn)生的，包括以下含義：第一，它是國家有權(quán)機關(guān)或其他依法享有監(jiān)督行政權(quán)的主體與行政主體之間依法形成的關(guān)系；第二，它是在監(jiān)督行政行為過程中形成的；第三，它是一種被行政法調(diào)整后具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律關(guān)系；第四，其客體主要是行政主體的行政行為。監(jiān)督行政法律關(guān)系的基本特征有：1. 監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種多重復(fù)雜的法律關(guān)系。在我國，依法對行政有監(jiān)督權(quán)的主體很多，如權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級行政機關(guān)等，這些監(jiān)督主體在監(jiān)督行政過程中，分別與行政主體形成不同的監(jiān)督行政法律關(guān)系，這些關(guān)系并非完全分離，更多時候是相互交叉的。2. 監(jiān)督行政法律關(guān)系包含著行政訴訟法律關(guān)系。行政訴訟法律關(guān)系是以審判機關(guān)為監(jiān)督主體的重要的監(jiān)督行政法律關(guān)系，也是一種依申請的外部監(jiān)督行政法律關(guān)系。3. 監(jiān)督行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間的權(quán)利多具有非對等性，一般來說，監(jiān)督主體居于主導(dǎo)地位，與被監(jiān)督主體相比，享有較多的權(quán)利。4. 監(jiān)督行政法律關(guān)系的客體只能是行政行為。（二）監(jiān)督行政法律關(guān)系與行政法律關(guān)系的異同監(jiān)督行政法律關(guān)系與行政法律關(guān)系既有區(qū)別又有聯(lián)系。其區(qū)別是：在行政法律關(guān)系中，行政主體始終處于主導(dǎo)地位，而在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，監(jiān)督主體如權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級行政機關(guān)等處于主導(dǎo)地位，行政主體處于受監(jiān)督地位；在行政法律關(guān)系中，相對于行政主體的另一方是公民、法人或其他組織，而在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，相對于行政主體的另一方是監(jiān)督主體；行政法律關(guān)系的客體包括物質(zhì)財富、精神財富等，而監(jiān)督行政法律關(guān)系的客體主要是行政主體的行政行為。其聯(lián)系是：監(jiān)督行政法律關(guān)系是在行政法律關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的；兩者之間相互影響，監(jiān)督行政法律關(guān)系的變化可能導(dǎo)致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅。相對于行政主體而言，監(jiān)督行政法律關(guān)系的非對等性與行政實體法律關(guān)系中的非對等性是倒置的，這兩種倒置的結(jié)合體現(xiàn)了行政法的平衡精神。第二章 行政主體第一節(jié) 行政主體概述一、行政主體的概念及特征行政主體，是指享有行政權(quán)力，能以自己的名義行使行政權(quán)，作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的社會組織。其中，國家行政機關(guān)是最主要的行政主體。行政主體的主要特征如下：只有由個人組成的社會組織，才有能力管理行政事務(wù)，實現(xiàn)國家行政職能，才能被法律賦予行政權(quán)代表國家實施行政行為而成為行政主體。但并不是所有的社會組織者能成為行政主體。只有在法定條件下，某個社會組織才有可能成為行政主體。任何個人，包括國家機關(guān)工作人員，都不能成為行政主體。這是因為個人無法實現(xiàn)國家行政職能，因而不能被賦予國家行政權(quán)，不能成為行政主體。某個社會組織要成為行政主體，必須依法享有行政權(quán)。沒有行政權(quán)，任何組織都不能實施行政行為，不能成為行政主體。即是否享有行政權(quán)力，是決定某個社會組織能否成為行政主體的先決條件。以自己的名義，是指行為主體能夠獨立自主地表達(dá)自己的意志，按照自己的意志實施特定行為。以自己的名義行使行政權(quán)，是指在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定，發(fā)布命令，并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實施等。能夠以自己的名義行使行政權(quán)，是判斷行政機關(guān)及其其他組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)不能成為行政主體。受委托的組織不是行政主體，其實施行政行為，只能以委托機關(guān)的名義，而不能以自己的名義實施。能否獨立承擔(dān)法律責(zé)任，是判斷行政機關(guān)及其他組織能否成為行政主體的關(guān)鍵條件。如果某一組織僅僅行使國家行政權(quán)，實施國家行政管理活動，但不承擔(dān)因行政權(quán)的行使而產(chǎn)生的法律責(zé)任，則不是行政主體。二、行政主體的行政職權(quán)（一）行政職權(quán)的概念和特征行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及權(quán)能。一般分為固有職權(quán)和授予職權(quán)兩大類。前者以行政主體的設(shè)立而產(chǎn)生，并隨行政主體的消滅而消滅；后者來自于法律、法規(guī)或有權(quán)機關(guān)的授權(quán)行為。授予職權(quán)既可因法律、法規(guī)的修改、廢止或授權(quán)機關(guān)撤回授權(quán)而消滅，也可因被授權(quán)組織的消滅而消滅。固有職權(quán)主要賦予行政機關(guān)，授予職權(quán)主要授予行政機構(gòu)、事業(yè)單位和其他社會組織。行政職權(quán)作為行政權(quán)的法律表現(xiàn)形式，除了具有權(quán)力的一般屬性，如強制性、命令性、執(zhí)行性等以外，還具有以下特征：。即行政職權(quán)的設(shè)定與行使不是以行政主體自身的利益為目的，而是以國家 和社會的公共利益為目的。如治安管理權(quán)、食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查權(quán)等。這是由行政職權(quán)的公益性決定的。為了有效地維護公共利益，法律往往要斌予行政主體有效行使行政職權(quán)的保障條件。行政主體行使行政職權(quán)時依法享有的優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)，又稱行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)，是國家為確保行政主體有效地行使職權(quán)，切實地履行職責(zé)，圓滿實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格。職務(wù)上的優(yōu)益條件體現(xiàn)為行政優(yōu)先權(quán)，它是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力，包括先行處置權(quán)、獲得社會協(xié)助權(quán)等。先行處置權(quán)，是指行政主體在緊急條件下，可不受程序規(guī)定的制約，先行處置。如先行扣留、即時強制等。獲得社會協(xié)助權(quán)，是指行政主體從事緊急公務(wù)時依法有權(quán)獲得有關(guān)組織和個人的協(xié)助；這種協(xié)助不同于一般公務(wù)協(xié)助，它具有強制性，違反需承擔(dān)法律責(zé)任。行政優(yōu)先權(quán)的行使要求必須是行政主體在行使職權(quán)、從事公務(wù)時，為實現(xiàn)行政目的所必需，并且要有法律依據(jù)。物質(zhì)上的優(yōu)益條件體現(xiàn)為行政受益權(quán)，它是指國家為保證行政主體有效行使行政職權(quán)而向它提供的各種物質(zhì)保障條件。與優(yōu)先權(quán)不同，受益權(quán)體現(xiàn)的是行政主體與國家之間的關(guān)系，而不是與相對人之間的關(guān)系。表現(xiàn)為國家向行政主體提供行政經(jīng)費、辦公條件、交通工具等。當(dāng)然，這種行政受益權(quán)也區(qū)別于行政相對人在行政法上的行政受益權(quán)。特別應(yīng)注意的是，行政優(yōu)益權(quán)不屬于行政職權(quán)，但它與行政職權(quán)具有密切聯(lián)系，是行政職權(quán)有效行使的保障。它可以被行政主體拋棄，但行政職權(quán)不能被拋棄，否則屬于違法失職。指行政職權(quán)對行政相對人的可支配性。也就是說，行政職權(quán)一經(jīng)行使，在沒有被國家有權(quán)機關(guān)撤銷之前，即使違法或不當(dāng)，也被推定為有效，相對人必須遵守執(zhí)行。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行：如《行政處罰法》第四十五條規(guī)定：當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請復(fù)議或提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。行政法律規(guī)范之所以這樣規(guī)定，承認(rèn)行政行為具有公定力，主要是為了保障行政秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性。行政職權(quán)不僅表現(xiàn)為法律上的支配力量，而且還包含法律上的