【正文】 的趨勢所要求的。人際關(guān)系能力。正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于協(xié)作人際活動(dòng)，協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。診斷技能。所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。溝通技能。可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。總之，一個(gè)成功的公共管理者必須具備上述五個(gè)方面的管理技能。當(dāng)然，不同層次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差異。第四節(jié)　有效的公共管理者對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來，有效性是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。有效的公共管理者要有哪些基本的特質(zhì)呢？總體而言，主要有以下幾點(diǎn)：有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚為重要，因?yàn)?，公共管理者借此可以認(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時(shí)能優(yōu)勝劣汰。有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識(shí)為基礎(chǔ)時(shí)，有效地公共管理者就絕對(duì)不會(huì)令人討厭。有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開闊的胸懷。有效的公共管理者必須具有耐心。這是由公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費(fèi)時(shí)所決定的。有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。這樣就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個(gè)部門的工作性質(zhì)，在決策中能溝通盤考慮，通盤打算。有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價(jià)值、判斷、直覺、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。第五節(jié)　面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個(gè)變革的時(shí)代，這種變革的復(fù)雜性越來越強(qiáng)烈，使我們的環(huán)境變得越來越動(dòng)蕩，這一環(huán)境對(duì)傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)呢？著名的公共管理學(xué)大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時(shí)代的公共管理者提出了許多深刻而與具有啟迪的見解。未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)。未來的公共管理者必須具有前瞻性管理的態(tài)度和能力，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外”的管理能力。未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑”和“架橋”的過程。在信息社會(huì)中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動(dòng)組織中每一個(gè)人的知識(shí)、智慧和創(chuàng)造性潛能。未來的社會(huì)要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)造和創(chuàng)造性。組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。公共管理者將通過發(fā)展共有的價(jià)值、相互理解進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。信息技術(shù)將改變?cè)S多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須了解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。為了管理紛繁復(fù)雜的歧例以及悖理，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對(duì)混亂和不確定性的哲學(xué)和技術(shù)。除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。第三章 公共部門的角色第一節(jié)　公共部門的性質(zhì)與需要傳統(tǒng)上，在實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)的國家，人們習(xí)慣于將整個(gè)社會(huì)分為兩大部門：公共部門和私人部門或者政府與市場部門。其中公共部門與私人部門的核心差別在于其是否擁有合法的強(qiáng)制力，政府是社會(huì)中唯一可以合法使用暴力的機(jī)關(guān)。雖然公共部門和私人部門通常被人們看作是分離的，但將他們視為相互排斥的領(lǐng)域的劃分可能是武斷的。事實(shí)上，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，都是公共部門和私人部門的有機(jī)結(jié)合，二者之間也是相互依賴的。對(duì)于一個(gè)社會(huì)為什么需要公共部門，人們可以從不同的方面予以解釋和回答。政治學(xué)家伊斯頓曾經(jīng)分析到：任何社會(huì)最低限度的先決條件就是確立一套以權(quán)威分配價(jià)值的機(jī)制。如果沒有這套機(jī)制，社會(huì)就會(huì)在經(jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度揭示了各個(gè)部門存在必要性。他認(rèn)為，市場機(jī)制無法單獨(dú)地發(fā)揮全部經(jīng)濟(jì)作用是需要政府的一個(gè)重要原因。具體來說：市場機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)及其它措施。在那由于成本降低而使得競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動(dòng)所需要的契約安排和交易就會(huì)無法存在。某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特點(diǎn)的貨物，即使排除了競爭上的原因，也無法通過市場得到供應(yīng)，需要政府來解決。因市場體制與通過財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財(cái)富分配，須進(jìn)行社會(huì)價(jià)值的調(diào)節(jié)。市場機(jī)制，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價(jià)水平和社會(huì)期望的經(jīng)濟(jì)增長，需要公共政策。從公共和私人的觀點(diǎn)看，估價(jià)將來消費(fèi)所需的貼現(xiàn)率是不可能的。馬斯格雷夫的觀點(diǎn)為公共部門的經(jīng)濟(jì)存在提供了好的注解。第二節(jié)　市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù)市場是買賣雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價(jià)格的場合。市場機(jī)制通過市場供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。然而，完全競爭的市場機(jī)制的建立是由一系列的假設(shè)在內(nèi)的，但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作在實(shí)際生活中是不可能完全符合市場競爭的假設(shè)，因而就有了市場失靈。市場失靈包括兩種情況：一是市場機(jī)制無法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)主要有：公共產(chǎn)品的提供。市場化的資源配置是以消費(fèi)者的偏好為依據(jù)的，對(duì)于消費(fèi)者偏好在市場上反映不出的商品和服務(wù)，市場則根本無法進(jìn)行資源的分配。這種消費(fèi)者偏好在市場上反映不出的商品與服務(wù)即是公共物品。完全依靠市場體系，消費(fèi)者往往得不到合乎社會(huì)需求的供應(yīng)量，為了保證合乎社會(huì)需求的供應(yīng)兩，應(yīng)當(dāng)在購買中，盡量減少由消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)的部分，由政府來補(bǔ)助其中不足的部分。市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷。市場實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，相反，市場經(jīng)濟(jì)面臨的是不完全的競爭。并且，市場競爭往往會(huì)導(dǎo)致壟斷。實(shí)踐證明，市場自身是解決不了壟斷問題的。所以就需要政府針對(duì)因壟斷或其它競爭性因素的存在所引起的競爭的不完全性，采取有效的措施，保證競爭的有效性。市場經(jīng)濟(jì)的外部性。市場機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成資源配置的障礙。最為顯著的障礙就是市場經(jīng)濟(jì)的外部性。所謂外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是指：“個(gè)人或廠商沒有承擔(dān)其行為的全部成本（消極的外在性）或沒有享有其全部利益（積極的外部性）時(shí)所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。”（斯蒂格利茲語）。生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動(dòng)或消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)都會(huì)對(duì)資源配置產(chǎn)生影響。導(dǎo)致市場不足或過剩。對(duì)此，政府有必要發(fā)揮作用。市場波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。市場從來就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形勢進(jìn)行的。通過市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇并大幅度變動(dòng)的可能性。這種變動(dòng)，危害到市場機(jī)制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利影響。對(duì)此，市場自身無法實(shí)現(xiàn)自動(dòng)的調(diào)節(jié)，而需要政府來發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。以市場機(jī)制為前提的收入分配，是由市場上的力量關(guān)系、個(gè)人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會(huì)的可能性以及在社會(huì)上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這種不平等無論是從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定，還是從經(jīng)濟(jì)效率來看，均是不理想的。而需要政府進(jìn)行無損于資源最優(yōu)分配和經(jīng)濟(jì)效率的收入再分配?？傊袌龅淖饔檬亲园l(fā)的和滯后的，它是以資源的極大浪費(fèi)為前提的，這就需要市場之外的主體進(jìn)行調(diào)節(jié)，以克服市場自身的不足，以充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢。第三節(jié)　市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)中政府的職能問題，歷來是存在著廣泛的爭議，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時(shí)期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念又開始盛行。歷史的發(fā)展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強(qiáng)度。當(dāng)然，這并不意味著政府的一些基本職能是不可描述的。概括起來，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般的或基本的角色或職能主要有以下幾個(gè)方面：提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。政府為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必需的制規(guī)則以及框架。它們包括：界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、契約的執(zhí)行、法律和秩序的維持等。沒有游戲規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活的框架，經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行是不可能的。組織各種各樣的公共物品和服務(wù)的供給。公共物品的特性使得私人部門很少去提供，對(duì)此，政府必須介入。公有資源和自然資源的保護(hù)。這公有資源與我們的生活甚至與生命息息相關(guān)，但純粹的市場調(diào)節(jié)將使得共有資源不可避免地導(dǎo)致公有的悲劇，需要政府通過管制措施來加以保護(hù)。社會(huì)沖突的調(diào)整和解決。政府存在的一個(gè)基本理由在于解決或消弭社會(huì)中的各種沖突，以維持社會(huì)的穩(wěn)定。保護(hù)并維持市場競爭。政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭力或者對(duì)壟斷者實(shí)施管制，以保證市場有效性所需的競爭。收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟(jì)中，充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)，政府的作用就在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在我們看來，上述七個(gè)方面的職能是政府的基本職能，稱其為基本職能是指這些職能是普遍的，甚至是跨時(shí)空的。當(dāng)然政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度、為實(shí)現(xiàn)這些職能所采取的公共政策和治理供給會(huì)不斷發(fā)生變化的。第四節(jié)　政府治理工具的選擇（一）治理工具。治理工具又可以稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。當(dāng)?shù)卣闹卫砉ぞ哂心男┠?？施耐德與英格認(rèn)為按政府介入程度的不同，政策工具包括：政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)；政府部門委托其他部門提供；簽約外包；經(jīng)營特許權(quán)；補(bǔ)助；抵用券；市場運(yùn)作；志愿服務(wù)；自我協(xié)助；政府販?zhǔn)鄣取W(xué)者林德和彼得斯認(rèn)為，政府治理工具是多元性的。主要有：命令條款；財(cái)政補(bǔ)助；管制規(guī)定；稅收；勸誡；權(quán)威；契約等。（二）政府治理工具的選擇。很顯然，政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。運(yùn)用和治理工具，政府干預(yù)市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對(duì)市場的依賴程度，相對(duì)成本等綜合因素而定。然而，通過對(duì)各國政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營化和市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)非贏利組織提供公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)放松管制等。第五節(jié)　政府失靈所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。一般說來，政府失靈的類型和原因在于以下幾個(gè)方面：成本和收益的分離，過剩和成本過高。政府活動(dòng)缺乏價(jià)格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本決裂，這種決裂意味著資源浪費(fèi)的可能性大為增加。實(shí)際上，政府活動(dòng)的一個(gè)趨勢就是明顯的多余成本。政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。由于理性選民的無知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。內(nèi)部性問題。公共組織為了進(jìn)行起內(nèi)部的管理，需要發(fā)展它們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即內(nèi)部性，即用來評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為。正如外部性因素對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部性意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計(jì)算。造成政府失靈的核心是其內(nèi)部性。內(nèi)部性具體表現(xiàn)為預(yù)算增長、大機(jī)構(gòu)規(guī)模、控制信息使用使之轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的產(chǎn)品或權(quán)利。政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。另一種分配的不公正。由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價(jià)值和權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。尋租。尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中，個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者追求非生產(chǎn)性利潤的活動(dòng)。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。政策執(zhí)行的無效率。在實(shí)踐中，由于各種因素的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無效率。所有制殘缺?！八兄茪埲薄边@個(gè)概念是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對(duì)那些用來確定“完整的”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。國家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。從以上方面來看，政府干預(yù)的制度和機(jī)制，正如市場機(jī)制一樣，在許多方面是笨拙的，政府干預(yù)本身也可能是不奏效的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于政府治理是十分重要的。第四章 公共部門戰(zhàn)略管理第一節(jié)　公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)（一）戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略一詞，最早起源于軍事領(lǐng)域，意指贏得戰(zhàn)爭勝利的目標(biāo)。在一般管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略就是一個(gè)組織的總目標(biāo)，它涉及到一個(gè)時(shí)期內(nèi)帶動(dòng)全局發(fā)展的方針、主要政策與任務(wù)。從某種程度