【正文】 。這與人民警察法規(guī)定的“人民警察的任務(wù)”和“公安機(jī)關(guān)的 人民警察的職責(zé)”是一致的。公安機(jī)關(guān)要完成“維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)”的任務(wù)， 7 要履行“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)” ,“維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為” ,“維護(hù)國(guó)（邊）境地區(qū)的治安秩序”等職責(zé)，就要擁有相應(yīng)的治安管理處罰權(quán)。公安機(jī)關(guān)，是指依法獨(dú)立行使國(guó)家治安保衛(wèi)職權(quán)，管理國(guó)家治安行政事務(wù)，具有法人資格的行政機(jī)關(guān)。我國(guó)的公安機(jī)關(guān)包括公安部，省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局，地區(qū)行署、市、自治州、盟公安處、局，縣、自治縣、縣級(jí)市 、旗公安局和市轄區(qū)公安分局，以及鐵路、交通、民航、林業(yè)系統(tǒng)的公安局、處等。此外，地方公安機(jī)關(guān)還在一些大型廠礦企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)有公安局或者公安分局。但是，結(jié)合本法第 91 條的規(guī)定，實(shí)際行使治安管理處罰權(quán)的公安機(jī)關(guān)，只能是縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，不含其他公安機(jī)關(guān)。至于何為“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)”，我們?cè)诘?91 條還要詳細(xì)論述，這與行政處罰法第 15 條“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”的規(guī)定是一致的。在日常生活中，人們往往將公安機(jī)關(guān)和公安機(jī)構(gòu)的概念相混淆。其實(shí)，它們之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。公 安機(jī)關(guān)，一般是指構(gòu)成公安機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(mén)，包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的治安管理部門(mén)、刑事偵查部門(mén)等職能部門(mén)；公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)派出的職能部門(mén)，如公安派出所等。 除了上述公安機(jī)關(guān)依法決定治安管理處罰外，法律、行政法規(guī)又作了兩種特殊規(guī)定：一是本法第 91 條中規(guī)定，“警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定”。二是 2020 年 9 月 19 日國(guó)務(wù)院令第 420 號(hào)公布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》）第 6 條第 1 款規(guī)定：“抗拒 、阻礙海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行職務(wù)的，由設(shè)在直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)依照治安管理處罰的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！边@兩種情況都屬于將治安管理處罰權(quán)賦予了公安機(jī)構(gòu)，其中公安派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)（現(xiàn)稱緝私機(jī)構(gòu)）受海關(guān)和公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，列人公安機(jī)關(guān)序列，屬于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，對(duì)這兩種情況是什么性質(zhì)，是否是行政處罰法規(guī)定的“授權(quán)”或者“委托”，存在不同認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為，這兩種情況是“授權(quán)”，不是“委托”，因?yàn)樾姓幜P法第 17條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管 理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！惫才沙鏊秃ｊP(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)都是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，它們可以自己的名義作出治安管理處罰。也有人認(rèn)為，這兩種情況既不是“授權(quán)”，也不是“委托” ,而是行政權(quán)的正常分工，因?yàn)樾姓幜P法第 17 條規(guī)定的“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，是指具有管理公共事務(wù)職能的社會(huì)團(tuán)體組織、事業(yè)組織和企業(yè)組織，不含行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，這是其一；其二，根據(jù)行政處罰法第18 條第 1 款“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán) 8 限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條 件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰”和第 19 條“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定”的規(guī)定，公安派出所和海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)都不是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，不能接受“委托”。這兩種觀點(diǎn)都有道理，但比較而言，前一種觀點(diǎn)更為合理。 第三條【治安管理處罰程序的適用原則】 治安管理處罰的程序， 適用本法的規(guī)定；本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。 【 條文釋義 】 本法是一部比較特殊的法律，它集實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范于一身。它沿用治安管理處罰條例的立法模式，是有其中的道理的。行政處罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的違法行為經(jīng)常使用的制裁手段。行政處罰法對(duì)行政處罰的設(shè)定和實(shí)施作了全面、系統(tǒng)的規(guī)范。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，該法是規(guī)范所有行政處罰的基本法，一切行政處罰的設(shè)定和實(shí)施都要遵循該法的規(guī)定，除非該法作了“法律另有規(guī)定的除外”等授權(quán)規(guī)定。治安管理處罰是行政處罰的一種，也可以說(shuō)成是公安機(jī)關(guān)實(shí)施的有關(guān)治安 管理的行政處罰，也應(yīng)當(dāng)符合行政處罰法的規(guī)定。如何處理治安管理處罰與行政處罰的關(guān)系，是起草中遇到的一個(gè)令人頭痛的問(wèn)題。這包括兩個(gè)方面：一是治安管理處罰與消防法、道路交通安全法、居民身份證法、《中華人民共和國(guó)槍支管理法》（以下簡(jiǎn)稱槍支管理法）、《中華人民共和國(guó)民用爆炸物品管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱民用爆炸物品管理?xiàng)l例）、《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》等其他公安行政管理法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政處罰的關(guān)系；二是治安管理處罰與《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡(jiǎn)稱產(chǎn)品質(zhì)量法）、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》（以下簡(jiǎn)稱食品衛(wèi)生法）等公安 行政管理以外的其他行政管理法律、法規(guī)設(shè)定的行政處罰的關(guān)系。 在起草本法時(shí)，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，治安管理處罰也是行政處罰，只是實(shí)施機(jī)關(guān)不同，本法可以不規(guī)定程序問(wèn)題，處罰程序完全按照行政處罰法執(zhí)行；本法僅規(guī)定公共秩序的管理問(wèn)題，法的名稱定為《中華人民共和國(guó)公共秩序管理法》，在法律責(zé)任部分對(duì)擾亂公共秩序、危害公共安全等違反治安管理行為規(guī)定相應(yīng)的行政處罰，同時(shí)對(duì)不屬于違反公共秩序管理的違法行為，由其他相關(guān)法律規(guī)定相應(yīng)的行政處罰。英國(guó)就有《公共秩序法》。 9 這種觀點(diǎn)有一定道理，它符合行政法的基本理論，有利于維護(hù)完整的行政法律 體系，也可以避免單設(shè)一種獨(dú)立于行政處罰之外的治安管理處罰，從而有效防止執(zhí)法中產(chǎn)生混淆。但是，這種觀點(diǎn)忽略了治安管理處罰不同于其他行政處罰的特殊性，不利于維護(hù)社會(huì)治安秩序和保障公共安全。治安管理處罰是公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理法律規(guī)范的個(gè)人或者單位實(shí)施的一種制裁性的具體行政行為。它是一種行政處罰，但又不同于其他行政處罰，這主要表現(xiàn)在：一是治安管理處罰涉及面較其他行政處罰廣。治安管理處罰適用的對(duì)象是全方位的，涉及公共秩序、公共安全、公民的人身權(quán)利、公私財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面，與廣大人民群眾的工作、生活密切相關(guān)，任何個(gè)人或者 單位在理論上都可能成為治安管理處罰的行政相對(duì)人。而其他行政機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政管理，并對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰，行使的是某一方面的專項(xiàng)權(quán)力，如衛(wèi)生、稅收、工商、環(huán)保等。二是治安管理處罰的主體較其他行政處罰單一。治安管理處罰只能由公安機(jī)關(guān)實(shí)施，其他任何機(jī)關(guān)不得實(shí)施治安管理處罰。而其他行政處罰，可以由幾個(gè)機(jī)關(guān)共同行使，即行政處罰法第 16 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！比侵伟补芾?處罰在處罰程度上較其他行政處罰嚴(yán)厲。它是一種比較嚴(yán)厲的行政處罰，大部分違反治安管理行為可以適用限制人身自由的治安管理處罰，在處罰程度上僅次于刑罰。而其他行政違法行為基本上只能適用非限制人身自由的行政處罰，四是治安管理處罰的時(shí)效性較其他行政處罰強(qiáng)。被給予治安管理處罰的大多數(shù)是個(gè)人，如不及時(shí)調(diào)查處理，違反治安管理行為人因怕受處罰就會(huì)遠(yuǎn)走高飛，因而本法規(guī)定治安管理處罰的追究時(shí)效只有 6個(gè)月。被衛(wèi)生、環(huán)保、工商等部門(mén)給予其他行政處罰的大多數(shù)是單位，因怕受處罰寧愿放棄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而遠(yuǎn)走高飛的較少，因而法律規(guī)定其他行政處罰的 追究時(shí)效為 2 年。因此，為保障治安管理處罰的有效實(shí)施，必須規(guī)定一些不同于其他行政處罰的實(shí)施程序，特別是賦予公安機(jī)關(guān)特殊的調(diào)查措施和手段，如傳喚和強(qiáng)制傳喚違法行為人、檢查與違反治安管理行為有關(guān)的場(chǎng)所和物品、扣押與案件有關(guān)的需要作為證據(jù)的物品、收繳違禁品等。在世界上其他一些國(guó)家或者地區(qū)，一般將類似我國(guó)的違反治安管理行為作為犯罪行為處理，有的稱為“輕罪”，有的稱為“違警罪”，適用的是刑事訴訟程序，只不過(guò)是比普通刑事訴訟程序簡(jiǎn)單一些。 本法規(guī)定的治安管理處罰程序大致是按照行政處罰法規(guī)定的行政處罰的決定和執(zhí)行程序來(lái)設(shè) 定的，只是在一些問(wèn)題上總結(jié)近 20 年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)公安執(zhí)法工作的需要，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，作了相應(yīng)的變通規(guī)定。例如，關(guān)于傳喚、強(qiáng)制傳喚、檢查、扣押等調(diào)查措施和手段的 10 規(guī)定；關(guān)于賦予公安派出所警告、 500 元以下罰款決定權(quán)的規(guī)定；關(guān)于人民警察當(dāng)場(chǎng)罰款數(shù)額的規(guī)定；關(guān)于行政拘留暫緩執(zhí)行及其擔(dān)保的規(guī)定；等等。按照本條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安管理處罰的程序，本法已有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用本法的規(guī)定；本法沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法的有關(guān)規(guī)定。其言下之意還有，對(duì)同一問(wèn)題的規(guī)定，本法與行政處罰法的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用本法 的規(guī)定。 【 案例 】 發(fā)生交通事故經(jīng)口頭傳喚無(wú)正當(dāng)理由未接受處理，可否強(qiáng)制傳喚？ 《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十四條第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理行為人以及法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚的其他違法行為人，可以強(qiáng)制傳喚。強(qiáng)制傳喚時(shí)，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械。”就目前而言，僅有治安管理處罰法規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人可以強(qiáng)制傳喚，對(duì)發(fā)生交通事故以及違反治安管理行為人以外的違法行為人，強(qiáng)制傳喚沒(méi)有法律依據(jù)。 【 案例 】 不適用《治安管理 處罰法》程序的行政案件，發(fā)生阻礙執(zhí)行公務(wù)行為的則可以據(jù)此適用《治安管理處罰法》程序。 王某違反消防管理規(guī)定用農(nóng)用車?yán)笃恳夯瘹獾睫r(nóng)村零售（大瓶充小瓶），民警接報(bào)后對(duì)其檢查，王某拒不停車，后因前面有車堵路被迫停車，王某將方向盤(pán)鎖上后欲離開(kāi)，民警以違反消防管理規(guī)定口頭傳喚其到派出所，王不服從，稱死也不去，民警強(qiáng)制傳喚，王對(duì)民警及協(xié)警抓咬、踢踹，將警車玻璃損壞、一名協(xié)警咬傷。請(qǐng)問(wèn)：１、對(duì)王某強(qiáng)制傳喚是否正確？依據(jù)是什么？２、對(duì)王某能否以阻礙執(zhí)行職務(wù)處罰？ 回復(fù)主題 強(qiáng)制傳喚 回復(fù)內(nèi)容 答 :1《 公安機(jī)關(guān)辦理行 政案件程序規(guī)定 》 第 44 條第 2 款規(guī)定 ， 對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理行為人以及法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚的其他違法行為人 ， 可以強(qiáng)制傳喚 。 目前 ， 對(duì)違反消防管理規(guī)定的違法行為人 ， 法律未規(guī)定可以適用強(qiáng)制傳喚 ， 因此 ， 不能適用強(qiáng)制傳喚 。 2 就您所述的情況 ， 王某行為屬于阻礙執(zhí)行公務(wù)的行為 ， 可以口頭傳喚 ， 無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的 ， 可以依法強(qiáng)制傳喚 。 第四條【治安管理處罰法的空間效力范圍】 在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。 在中華人民共和國(guó)船舶和航空器內(nèi)發(fā) 生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。 11 【 條文釋義 】 法的空間效力范圍又稱空間適用范圍，是指法在什么領(lǐng)域、對(duì)什么人具有效力，包括對(duì)地的效力和對(duì)人的效力兩個(gè)方面。 本條分為兩款。第一款規(guī)定了本法在我國(guó)固有的領(lǐng)域的適用問(wèn)題。本法采用的是屬地原則，或稱屬地管轄、領(lǐng)土原則。它以我國(guó)領(lǐng)域所及的范圍為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定本法的適用范圍，即凡是在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，不論違反治安管理行為人是否為中國(guó)公民，除法律有特別規(guī)定的外，均應(yīng)適用本法。“中華人民共和國(guó)領(lǐng)域”，包括固有的領(lǐng)域和流動(dòng)的領(lǐng)域。我 國(guó)固有的領(lǐng)域，或稱實(shí)質(zhì)的領(lǐng)域，包括中華人民共和國(guó)領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)陸和領(lǐng)水的底土及領(lǐng)空。領(lǐng)陸包括邊界以內(nèi)的陸地和島嶼；領(lǐng)水包括領(lǐng)海和內(nèi)水；領(lǐng)空是領(lǐng)陸和領(lǐng)水的上空?！俺捎刑貏e規(guī)定外”主要包括：一是享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域違反治安管理的，不適用本法，其違反治安管理的法律責(zé)任通過(guò)外交途徑解決?！跋碛型饨惶貦?quán)和豁免權(quán)的外國(guó)人”，主要包括來(lái)訪的外國(guó)國(guó)家元首、政府首腦、外交部長(zhǎng)及其他具有同等身份的外國(guó)官員，外交代表，非中國(guó)公民且非在中國(guó)永久居留的使館行政技術(shù)人員及與其共同生活的配偶、未成年子女等 。二是香港和澳門(mén)特別行政區(qū)基本法中的例外規(guī)定，以及對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的例外規(guī)定。按照“一國(guó)兩制”的原則，香港和澳門(mén)特別行政區(qū)都享有獨(dú)立的司法管轄權(quán)，在本地區(qū)不適用內(nèi)地的治安管理處罰法。未來(lái)解決臺(tái)灣問(wèn)題，同樣要堅(jiān)持這一原則。 本條第二款規(guī)定了本法在我國(guó)流動(dòng)的領(lǐng)域的適用問(wèn)題。我國(guó)流動(dòng)的領(lǐng)域，或稱虛擬的領(lǐng)域，包括在我國(guó)登記注冊(cè)、懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗、國(guó)徽或軍徽航行或者停泊在外國(guó)領(lǐng)域、公海上空的船舶和航空器。因此，在中華人民共和國(guó)船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，不論違反治安管理行為人是否為中國(guó)公民，除法律有特別規(guī)定 的外，均應(yīng)適用本法?！俺捎刑貏e規(guī)定的外”的含義同第一款。廣義的流動(dòng)的領(lǐng)域，還包括中華人民共和國(guó)駐外大使館和領(lǐng)事館。 第五條【實(shí)施治安管理處罰和辦理治安案件的基本原則】 治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。 實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)。 12 辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則。 【 條文釋義 】 本條共分為三款。第一款和第二款規(guī)定了實(shí)施治安管理處罰應(yīng)當(dāng)遵循的五條基本原則即以事實(shí)為根據(jù)原則、過(guò)罰相當(dāng)原則、公開(kāi)原則、公正原則、尊重和保障人權(quán)原則；第三款規(guī)定了辦理治