【正文】 適應(yīng)時(shí)代的要求如何改革改革需要解決哪些問題改革的目的、路徑是什 么改革的保障措施有哪些這些都是擺在交通部門面前的必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。 本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上 ,結(jié)合廣東省目前交通管理體制的現(xiàn)狀 ,分析其存在的 問題 ,借鑒吸收國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn) ,提出廣東省交通管理體制改革的解決方案。 三、研究意義 一為廣東省建立大交通管理體制改革作探索 綜合運(yùn)輸體系是一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部影響十分復(fù)雜的體系 ,但其核心內(nèi)容是運(yùn) 輸方式之間的銜接和一體化。當(dāng)前廣東省仍然實(shí)行以運(yùn)輸方式為劃分的管理體制 , 國(guó)務(wù)院 .珠江三角洲地 區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 ?年 .國(guó)務(wù)院文件 .. .各種運(yùn)輸方式各自為政 ,各相關(guān)管理部門出于對(duì)部門利益考慮 ,對(duì)新一輪交通體制 改革態(tài)度曖昧。因此 ,需要正確認(rèn)識(shí)和判斷廣東省目前運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的階段及其特點(diǎn) , 從理論上論證建立綜合性運(yùn)輸管理部門、從行政組織上確保綜合交通運(yùn)輸體系實(shí)現(xiàn) 的必要性 ,并形成以一體化為主導(dǎo)的未來交通運(yùn)輸管理體制與政策框架。本人擬通 過對(duì)廣東省交通管理體制改革進(jìn)行相關(guān)研究 ,探求廣東省交通管理體制適應(yīng)“大部 制”改革作探索。 二為實(shí)現(xiàn)交通管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的機(jī)制作探索 我國(guó)以往的機(jī)構(gòu)改革一直都是自上 而下地進(jìn)行 ,一般是從政策闡釋的角度提出 改革主張 ,缺乏指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、前瞻性的理論闡釋 ,導(dǎo)致改革 的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性不夠。換言之 ,理論滯后于實(shí)踐的問題正在日益成為制 約我國(guó)政府改革的突出問題。①在政府內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán) ,建立健 全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制 ,實(shí)現(xiàn)決策相對(duì) 集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位 ,是我國(guó)當(dāng)前深化行政體制改革的中心任務(wù) , 具有非常迫切的現(xiàn)實(shí)意義。② 廣東省現(xiàn)行交通管理體制中 ,各種運(yùn)輸方式管理部門既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的 現(xiàn)象 并不鮮見 ,決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出 ,監(jiān)督流于形式 ,使 決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾。如各市、縣交通局、公路局都有建、養(yǎng)、管、 執(zhí)法等職能。各市交通局及其系統(tǒng)管著地方公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù) ,運(yùn)政執(zhí)法等建、養(yǎng)、 管、征、執(zhí)法職能 。各市公路局及其系統(tǒng)管著國(guó)省道建設(shè)養(yǎng)護(hù)、路政執(zhí)法等建、養(yǎng)、 管、執(zhí)法職能。交通部門既是決策者 ,又是執(zhí)行者 ,形成“兩張皮”。其他運(yùn)輸方 式同樣存在類似情況。要解決這個(gè)問題 ,就足要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互 協(xié)調(diào)又適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制 ,在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān) 督 ? 石亞軍、施正文 .探索推行大部制改革的幾點(diǎn)思考 .萬(wàn)維網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù) ,.,: 蔡立輝 .實(shí)現(xiàn)決策權(quán)執(zhí)行權(quán)監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào) .南方日?qǐng)?bào) ... 適度分離的組織架構(gòu) ,也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制 ,避免集決策、 執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。因此 ,本文擬從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離及相 互制約、相互協(xié)調(diào)關(guān)系方面為廣東省交通行政管理體制改革作探索。 第二節(jié)核心概念的界定 一、大部制 大部門體制也稱“大部制” ,是指政府各級(jí)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上 ,加大橫向覆蓋 的范圍 ,整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的部門 ,在此基 礎(chǔ)上組建一個(gè)組 織規(guī)模更大、職能范圍更廣、側(cè)重于橫向的宏觀管理、戰(zhàn)略和政策制定的大部門的 管理體制。① 二、綜合運(yùn)輸體系 綜合運(yùn)輸概念有狹義和廣義之分。從狹義上看 ,綜合運(yùn)輸是指綜合集成各種運(yùn) 輸方式與系統(tǒng)的功能 ,一體化高效率完成人與貨物空間位移 ,其中多式聯(lián)運(yùn)和一體 化運(yùn)輸是綜合運(yùn)輸?shù)暮诵膬?nèi)容 。從廣義上看 ,綜合運(yùn)輸是交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)各組成部 分之間 ,以及交通運(yùn)輸系統(tǒng)與其外部環(huán)境之間形成一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。固 作為我國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門的交通運(yùn)輸部 ,對(duì)綜合運(yùn)輸體系的定義是 :綜 合運(yùn)輸體系是各種方式在社會(huì)化的運(yùn) 輸范圍內(nèi)和統(tǒng)一運(yùn)輸過程中 ,按照技術(shù)經(jīng)濟(jì)特 點(diǎn)組成分工協(xié)作、有機(jī)結(jié)合、連結(jié)貫通、布局合理的交通運(yùn)輸綜合系統(tǒng)。③ /董方軍、王軍 .大部門體制改革 :背景、意義、難點(diǎn)及若干設(shè)想 .中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì) ,.,:? 、榮朝和、譚克虎 .綜合運(yùn)輸 :到了從制度層面根本解決的時(shí)刻 .綜合運(yùn)輸 ,.,《 :”一 李盛霖 .驕人的業(yè)績(jī)寶貴的經(jīng)驗(yàn) .中國(guó)交通報(bào) ....第版 第三節(jié)文獻(xiàn)綜述 一、 國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究觀點(diǎn) 關(guān)于交通管理體制改革 ,國(guó)內(nèi)研究存在多種觀點(diǎn)。當(dāng)前較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為 , 建立統(tǒng)一的綜合交通管理部門 ,實(shí)行“大部制”是交通改革發(fā)展的大勢(shì)所趨 ,但 對(duì) 如何實(shí)現(xiàn)“大部制”則各有異同。各種主要觀點(diǎn)分述如下 : 一從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧盅芯拷⒋蠼煌ü芾眢w制 傅少川、陳鐘認(rèn)為 ,從美、日、德等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的交通運(yùn)輸行政管理職 能來看 ,隨著本國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化不斷調(diào)整和變革 ,基本上都采取由分散到集中 ,由 集中到統(tǒng)一的管理體制和管理機(jī)構(gòu)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn) ,根據(jù)我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體 制現(xiàn)狀和發(fā)展前景 ,在各方面條件基本成熟時(shí) ,應(yīng)考慮合并現(xiàn)有的交通管理部門 , 設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一管理交通運(yùn)輸?shù)膰?guó)家交通部或運(yùn)輸部 ,并在本質(zhì)上實(shí)行職能轉(zhuǎn)變 ,從 管理單一運(yùn)輸方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砦宸N運(yùn)輸方式 ,從直接管 理交通運(yùn)輸企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)市 場(chǎng)的宏觀調(diào)控 ,從管理專業(yè)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砣鐣?huì)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者。① 艾文國(guó)、呂峽、張磊認(rèn)為 ,從我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展需求來看 ,應(yīng)推行“大部制” 交通管理體制改革 ,在本質(zhì)上職能轉(zhuǎn)變 ,從管理單一的運(yùn)輸方式轉(zhuǎn)向管理五種運(yùn)輸 方式 ,組建綜合的交通管理部門 ,明確中央和地方兩級(jí)政府在綜合交通管理體制上 的職能分工。建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu) ,把一些具備獨(dú)立性、專業(yè)性、透明性和可問責(zé)性 的交通運(yùn)輸業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管體制 ,同時(shí)逐漸介入市場(chǎng)監(jiān)管中介機(jī)構(gòu) 和社會(huì)監(jiān)管中介機(jī)構(gòu) ,使之形成行業(yè)外部監(jiān)督機(jī)制。② 王 子明認(rèn)為 ,目前我國(guó)實(shí)行的按交通運(yùn)輸方式設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的體制 ,是一種典 傅少川、陳鐘 .我國(guó)綜合運(yùn)輸存在問題及改革方向 ,生產(chǎn)力研究 ,.,:? 愛艾文國(guó)、呂峽、張磊 .我國(guó)交通管理體制改革勢(shì)在必行 】 .中國(guó)改革 ,” :? 型的“小交通”管理體制。除了印度之外 ,世界上絕大多數(shù)國(guó)家都是采取“大交通” 管理體制 ,設(shè)立綜合管理公路、鐵路、民航、港口、水運(yùn)、管道運(yùn)輸?shù)人薪煌ㄟ\(yùn) 輸方式的交通運(yùn)輸部。對(duì)我國(guó)而言 ,在省級(jí)地方政府層面 ,結(jié)合地方實(shí)情 ,加快建 立省級(jí)綜合交通運(yùn)輸管理體制。在長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展集聚區(qū) ,交通運(yùn) 輸 發(fā)展水平比較高 ,各種交通運(yùn)輸方式都形成了較好的發(fā)展基礎(chǔ) ,可以率先建立綜 合交通運(yùn)輸管理體制 ,統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理本省市內(nèi)的公路、水運(yùn)、地方鐵 路、民用機(jī)場(chǎng)和管道運(yùn)輸體系 ,全面提升區(qū)域性交通運(yùn)輸?shù)募s化水平。① 楊茂新認(rèn)為 ,目前我國(guó)交通運(yùn)輸體制的主要問題是交通運(yùn)輸?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展、協(xié) 調(diào)發(fā)展問題 ,各種交通運(yùn)輸方式在規(guī)劃時(shí)很難從交通運(yùn)輸?shù)娜殖霭l(fā) ,全局性和整 體性較欠缺 ,難以形成有效協(xié)調(diào) ,大大降低了總體運(yùn)輸效率。對(duì)于鐵路、水運(yùn)、港 口等投資收益期較長(zhǎng)的交通運(yùn)輸方式 ,多元化投融資發(fā)展較慢 ,主要依靠公共投資 , 發(fā)展的推 進(jìn)力明顯不足。他認(rèn)為 ,我國(guó)交通運(yùn)輸管理體制改革措施 ,具體就是由建 設(shè)部門行使的城市公交和城市客運(yùn)出租車的管理職能劃歸到交通部門統(tǒng)一管理 ,進(jìn) 而實(shí)現(xiàn)公路、水路、鐵路、航空等運(yùn)輸方式的一個(gè)行政管理部門統(tǒng)一管理。⑦ 羅生、魏學(xué)儉、于一川、高建軍、王太俊認(rèn)為 ,轉(zhuǎn)變政府職能 ,實(shí)行政企、政 事分開是建立綜合交通運(yùn)輸管理體制的前提條件。凡能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事務(wù) ,政府不 再進(jìn)行直接管理 。凡是社會(huì)能自我管理 ,自我服務(wù)的 ,政府應(yīng)放手讓社會(huì)去辦 ,不 再大包大攬。為使公路、鐵路、水運(yùn)、航空和管道五種運(yùn)輸方式能在社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中 相互補(bǔ)充 ,協(xié)調(diào)發(fā)展 ,迫切需要在中央和各級(jí)地方政府建立一個(gè)統(tǒng)管各 種運(yùn)輸方式的行政機(jī)構(gòu) ,其主要職能職責(zé)是負(fù)責(zé)鐵路、公路、水運(yùn)、空運(yùn)、管道等 運(yùn)輸方式的宏觀管理與協(xié)調(diào)發(fā)展。④ 以推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系切入研究交通管理體制改革 王子明建立我國(guó)綜合交通運(yùn)輸管理體肯的對(duì)策思考 .產(chǎn)業(yè)與企業(yè) ,:? ? 童楊茂新 .淺析交通運(yùn)輸管理體制的改革【】 .現(xiàn)代商 \此 ,: 羅生等。建立綜合交通運(yùn)輸管理體制研究 .交通運(yùn)輸系統(tǒng)工程與信息 ,:? 劉鵬飛認(rèn)為 ,改革丌放三十年來 ,交通運(yùn)輸在快速發(fā)展并不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展需要的同時(shí) ,體制弊端日益 暴露 ,成為制約進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量、發(fā)揮綜合功能 的瓶頸。這種體制弊端 ,集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)安全快捷的綜合運(yùn)輸體系的需 求與分割的行政管理體制之間的矛盾。這種體制弊端不利于優(yōu)化配置運(yùn)輸資源 ,不 利于構(gòu)建綜合運(yùn)輸體系 ,不利于交通對(duì)外合作交流。他建議 ,交通體制改革要分步 實(shí)施 ,先“小改革” ,即將道路運(yùn)輸職能歸并和整合 ,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行“大改革” , 即將公路、水路、鐵路、航空等運(yùn)輸方式交由一個(gè)行政部門統(tǒng)一管理。① 潘穎認(rèn)為 ,要實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展 ,必須依照系統(tǒng)理論的要求統(tǒng)籌規(guī)劃 , 把實(shí)際中缺乏聯(lián)系的小系統(tǒng)通盤 考慮 ,進(jìn)行宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃。可從以下方面促進(jìn)綜 合運(yùn)輸體系的發(fā)展 :建立統(tǒng)一的行政主管部門 ,在中央撤銷鐵道部、交通部等管理 部門 ,組建“綜合交通管理部門”作為國(guó)務(wù)院的