【正文】 調(diào)節(jié)，必然造成較大的浪費。 26 ? “政府應(yīng)做的，就是財政要干的”，這并不是說政府可以為所欲為。政府應(yīng)做什么 ?政府可能做什么 ?除了取決于政府的性質(zhì)和生產(chǎn)力水平外，還受政府與市場作用范圍的制約。實際上，確定了政府應(yīng)該干什么，就等于劃清了政府與市 從本世紀(jì) 40年代中期到現(xiàn)在，西方經(jīng)濟學(xué)家如弗里茨、麥克魯波、 等一直沒有停止過探討，他們關(guān)于混和經(jīng)濟中的政府職能的研究，從理論上概括了混和經(jīng)濟中政府所必須承擔(dān)的職能，從而為政府在混和經(jīng)濟中的行為提供了一個初步的框架： 三、 政府與市場的作用范圍（ 1） 27 ? 政府必須向社會提供個人或私人企業(yè)不愿或不可能提供的公共服務(wù)；必須承擔(dān)起保護自然資源的責(zé)任；必須向社會提供諸如公共教育等費用上個人或私人企業(yè)所承受不了、而社會效益往往大于個人利益的公共服務(wù)；必須提供或者幫助提供那些市場正常運行所必不可少的公共服務(wù)，如食物和藥品等商品的質(zhì)量管理；必須對那些與公共利益密切相關(guān)、并具有壟斷性的企業(yè)加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，以確保公眾利益不受侵犯； （三） 政府與市場的作用范圍（ 2） 28 ? 必須負責(zé)生產(chǎn)那些私人企業(yè)不能生產(chǎn)的或不能以同等效率生產(chǎn)的公共產(chǎn)品，如郵政；必須將核武器與原子彈等有關(guān)國家安全的產(chǎn)品生產(chǎn)置于自己的控制之下；必須運用稅收減免、優(yōu)惠貸款與補貼等直接或間接的經(jīng)濟手段，來促進那些社會需要的新企業(yè)的成長與發(fā)展；應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起社會保障、制定最低工資法、以及消除企業(yè)間競爭過度等職能，保證每個公民最低限度的生活標(biāo)準(zhǔn)，使他們免除經(jīng)濟生活中那些不合理的或不必要的風(fēng)險；必須采取反壟斷法等措施，以限制社會經(jīng)濟權(quán)力在個人手中的集中和產(chǎn)業(yè)的壟斷；必須從人道主義立場出發(fā)，為社會提供醫(yī)療保健方面的服務(wù)；必須運用主觀的財政與貨幣政策來保證國民經(jīng)濟的充分就業(yè)；應(yīng)該積極發(fā)展與其他國家的經(jīng)濟關(guān)系；應(yīng)該采取各種手段和措施對付來自他國的武力威脅與軍事侵略；必須建立全國安全網(wǎng)，以防范國家經(jīng)濟風(fēng)險和外來金融沖擊，等等 （三） 政府與市場的作用范圍（ 3） 29 第二節(jié) 財政的概念 ? 什么是財政？財政是做什么？怎樣建設(shè)符合國情的財政？這是財政學(xué)首先需要解決的基本問題。因為只有搞清楚它的本質(zhì)、職能、特征等內(nèi)在的規(guī)定性，才能把握財政學(xué)的發(fā)展方向、道路和任務(wù)；只有圍繞它來不斷總結(jié)經(jīng)驗，大膽吸收和借鑒國內(nèi)外一切有價值的最新成果，才能抓住，迎接挑戰(zhàn)，解決前進中的大大小小的矛盾，開創(chuàng)政府理財?shù)男戮置妫恢挥屑由顚λ恼J(rèn)識，并提高到新科學(xué)水平，才能少走或不走彎路，把各項事業(yè)順利地推向前進。 30 一、財政的產(chǎn)生 ? 財政屬于分配范疇，它是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。財政隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨社會制度的變遷而發(fā)展。 ? 財政是一個歷史范疇，更是伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的 。 ? 財政本身是一個分配問題。屬于經(jīng)濟范疇 。 31 （一）財政的產(chǎn)生的兩個條件 財政產(chǎn)生的社會經(jīng)濟條件 ， ? 只有當(dāng)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展到一定階段 ， 有剩余方面存在的時候 ， 才有可能產(chǎn)生財政； ? 在原始社會初期 ， 社會生產(chǎn)力水平極低 ， 沒有剩余產(chǎn)品 ， 沒有分工和交換 ， 沒有私有制 ， 沒有人剝削人的現(xiàn)象 。 產(chǎn)品平均分配給全體成員共同享用 。 這種分配屬于直接的產(chǎn)品分配而包括在一般的經(jīng)濟分配中 ， 它尚未獨立出來 。 這一時期 ， 由于不存在單獨的為滿足社會公共需求而進行的再分配 ， 所以不會有作為滿足社會公共需要的財政存在 。 財政產(chǎn)生的社會政治條件 ， ? 這是指只有在國家產(chǎn)生后 ， 才需要有獨立的 、 為滿足社會公眾的需求而進行的再分配 ， 財政分配才能從一般的經(jīng)濟分配中獨立出來 。 32 （二）財政產(chǎn)生發(fā)展和變遷 ? 奴隸社會 ? 奴隸社會生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，是奴隸主占有生產(chǎn)資料和直接占有奴隸。在奴隸制國家里，君主是最大的奴隸主，君主個人的收入，同國家的收入不分，生產(chǎn)過程中的經(jīng)濟剝削和生產(chǎn)過程以外的超經(jīng)濟剝削是結(jié)合在一起的。這就決定了奴隸制國家財政收入的來源主要是對奴隸的直接剝削。在奴隸社會，除奴隸外，還有自由民。他們雖有人身自由，但沒有政治權(quán)力．和地位，在政治上、經(jīng)濟上受奴隸主的壓迫和剝削，也要充勞役等。在奴隸社會，由于自然經(jīng)濟占統(tǒng)治地位，國家財政分配主要采取實物和勞役的形式。 33 封建制社會 ? 封建制社會生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)是封建帝王、貴族、地主占有生產(chǎn)資料和壓迫、剝削農(nóng)奴或農(nóng)民。這就決定了封建制國家財政的收入來源，主要是官產(chǎn)收入和諸侯的貢賦收入，其次，是向農(nóng)民、手工業(yè)者、商人征收的田賦、捐稅收入，以及對酒、鹽等專賣的收入和采伐、漁獵、鑄幣的專利收入。封建社會捐稅收入在國家財政收入中占有重要地位。 34 資本主義社會 財政 在封建社會末期 ， 產(chǎn)生了新興的資產(chǎn)階級 ， 當(dāng)時他們在政治上處于無權(quán)地位 ， 但卻掌握著強大的經(jīng)濟力量 。 當(dāng)封建國家財政發(fā)生困難 、 人不敷出時 ， 就不得不向資產(chǎn)階級借債 ， 于是產(chǎn)生了新的財政范疇 ——公債 。 同時 ， 資產(chǎn)階級利用日益增強的經(jīng)濟力量 ， 在為封建國家提供財政幫助的過程中 ， 從政治上同封建統(tǒng)治階級進行斗爭 。 要求封建制國家向議會提出財政收支報告 ， 經(jīng)議會討論通過后方可執(zhí)行 。于是產(chǎn)生了一個新的財政范疇：作為財政收支平衡表的國家預(yù)算 。 如英國 17世紀(jì)就出現(xiàn)這樣的規(guī)定 ， 國家必須向議會提出財政收支報告 ， 經(jīng)議會同意后才能執(zhí)行 。 封建社會國家的財政支出 ， 主要用于戰(zhàn)爭支出 、 王室官吏俸祿支出 ， 以及封建文化 、 宗教等支出 ， 隨著封建社會商品經(jīng)濟的逐漸發(fā)達 ， 稅收的范圍也不斷擴大 ， 種類不斷增多 ，國家財政分配在采取實物形式的同時 ， 逐漸大量采取貨幣形式 。 35 ? 在資本主義社會中，資本主義生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)是資本家占有生產(chǎn)資料和剝削雇傭勞動。財政分配普遍采取貨幣形式，稅收是資本主義國家最基本的財政收入。資本主義國家為維護資產(chǎn)階級的統(tǒng)治地位，加強了國家機器，從而使國家財政支出大大增加，常常收不抵支。赤字出現(xiàn)是資本主義國家財政的經(jīng)?，F(xiàn)象，為增加收入彌補赤字，解決財政上的困難，資本主義國家不僅直接依據(jù)政治權(quán)力增發(fā)國債和加重稅收負擔(dān)，而且國家還把發(fā)行貨幣、實行通貨膨脹政策作為彌補財政赤字的重要手段。利用發(fā)行紙幣實行通貨膨脹來彌補財政赤字，是資本主義財政的特征。資本主義財政支出主要用于軍事開支、政府機構(gòu)的支出、科學(xué)、文化、技術(shù)、教育以及社會救濟和福利事業(yè)等方面的支出。 36 社會主義財政 ? 社會主義財政收入 ， 主要來自全民所有制經(jīng)濟 ， 其次來自集體經(jīng)濟和其他成份的經(jīng)濟 。 財政支出主要用于發(fā)展經(jīng)濟和改善人民生活 、 提高人們的生活質(zhì)量 。 37 ? 在我國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期 ， 面臨舊中國遺留下來的爛攤子 ， 國家實行了全國財政工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理 ，在短期內(nèi)實現(xiàn)了財政收支平衡 ， 制止了通貨膨脹 ， 穩(wěn)定了物價 ， 到 1952年完成了國民經(jīng)濟恢復(fù)階段的任務(wù) 。1953年我國進入了有計劃地大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)時期 ， 國家利用財政的稅收 、 上繳利潤和折舊基金的形式 ， 直接參與國有企業(yè)的產(chǎn)品分配 ， 把國有企業(yè)為社會創(chuàng)造的那部分價值和一部分補償基金集中到國家手中 ， 形成財政收入 ， 然后又通過基本建設(shè)投資 、 增撥企業(yè)流動資金等形式 ， 將財政收入有計劃地分配給國有企業(yè) ， 以滿足擴大再生產(chǎn)的需要 。 對集體所有制性質(zhì)的合作社經(jīng)濟 ， 采取農(nóng)業(yè)稅等形式參與部分產(chǎn)品分配；同時又分別采取不同的形式 ， 參與其他經(jīng)濟成分的分配 。 改革開放后 ， 特別是黨的 “ 十四大 ” 指明了我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制 ， 1994年相繼出臺了多項改革措施 ， 這些重大措施正促使集中計劃經(jīng)濟體制下的 生產(chǎn)建設(shè)型財政向社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政型轉(zhuǎn)變 ，發(fā)展了社會主義財政 。 38 二、公共財政理論溯源 （一）自由資本主義時期的公共財政理論 ? 亞當(dāng) 斯密的公共財政理論 1776年亞當(dāng) 斯密的 《 國富論 》 的出版標(biāo)志著公共財政理論的誕生。亞當(dāng) 斯密崇尚經(jīng)濟自由主義，把市場經(jīng)濟描述為“看不見的手”調(diào)節(jié)的經(jīng)濟，即當(dāng)每個人在追求他自私自利的目標(biāo)時，他好像被一只看不見的手引導(dǎo)著去實現(xiàn)公共的最好的福利。所謂“看不見的手”就是市場機制對資源的有效配置。斯密反對國家對經(jīng)濟的干預(yù)，他認(rèn)為 政府的活動并不創(chuàng)造物質(zhì)財富，屬于非生產(chǎn)性勞動。 39 二、公共財政理論溯源 （一）自由資本主義時期的公共財政理論 因此，政府應(yīng)當(dāng)盡量縮小其職能，實行“廉價政府”，執(zhí)行“守夜人”的角色。自由政府主義制度在排除政府干預(yù)的情況下，自身能夠和諧運行。不過，斯密仍然認(rèn)為，國家有其存在的必要，執(zhí)行其應(yīng)有的職能。對于有損于自然經(jīng)濟秩序或個人無力經(jīng)營、不愿經(jīng)營的事業(yè)則應(yīng)由政府出面干涉或經(jīng)營。 40 約翰 穆勒的公共財政理論 ? 英國經(jīng)濟學(xué)家穆勒討論了政府活動的適應(yīng)范圍問題。他指出政府可以插足干預(yù)的重要事例，包括提供保障人們生命、人身和財產(chǎn)安全的法律體系和制度，以及鑄幣、制定度量衡標(biāo)準(zhǔn)、繪制地圖和航海圖、道路、路燈、港口、燈塔和堤壩的建造。 ? 穆勒沒有提出政府職能的明確界限，而僅以 “ 提供巨大便利 ” 這一準(zhǔn)則來加以限制。不過，他還是提出了一些標(biāo)準(zhǔn)： (1)個人不具備正確評價事物利益的能力時需要政府干預(yù)，如兒童被要求接受初等教育； (2)個人缺乏遠見而簽署無法廢除的契約時，政府應(yīng)加以限制； (3)利益分歧的勞工與經(jīng)理人員談判時，政府應(yīng)加以調(diào)節(jié)； (4)政府對股份公司尤其是壟斷公司也應(yīng)加以調(diào)節(jié)。穆勒將斯密關(guān)于某些產(chǎn)品需由公共提供的見解推進了一步。 41 奧地利人薩克斯和意大利人潘塔萊奧尼系統(tǒng)理論的公共財政學(xué) ? 作為系統(tǒng)理論的公共財政學(xué)最初出現(xiàn)于 19世紀(jì) 80年代。這是因為建立在邊際效用價值論基礎(chǔ)上的公共產(chǎn)品使得人們能從經(jīng)濟學(xué)的角度，而不再是只靠政治學(xué)、倫理學(xué)的原理來說明公共產(chǎn)品問題。這也使得公共服務(wù)成為具有價值的 “ 公共產(chǎn)品 ” 。就西方公共財政理論來說，這一轉(zhuǎn)變實際上也是帶有一種根本性的革命，因為這使公共財政理論的分析基礎(chǔ)從亞當(dāng) 斯密等的勞動價值論轉(zhuǎn)變?yōu)樾в脙r值論。 42 ? 效用是人們對產(chǎn)品價值的主觀判斷 ， 以效用價值觀點來看 ， 政府提供的公共產(chǎn)品成為創(chuàng)造價值的活動 ，公共產(chǎn)品的供應(yīng)也與個人納稅建立起等價交換關(guān)系 。也正因為如此 ， 私人經(jīng)濟的效率原則也適用于公共經(jīng)濟 ， 公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供成為社會經(jīng)濟的組成部分 ， 成為彌補市場缺陷的必然活動 。 公共財政理論的這一轉(zhuǎn)變是由奧 、 意學(xué)者們完成的 ， 其代表人物是奧地利人薩克斯和意大利人潘塔萊奧尼 。 公共產(chǎn)品理論創(chuàng)立后 ， 對于公共產(chǎn)品如何最佳供應(yīng)是一個懸而未決的問題 。 瑞典學(xué)者在這方面首先取得進展 。 威克塞爾明確提出了 “ 免費搭車 ” 問題并認(rèn)為公共產(chǎn)品的最佳供應(yīng)不應(yīng)該忽視設(shè)立切合實際的政治運作程序 。 他的學(xué)生林達爾則建立了公共產(chǎn)品需求偏好顯示的林達爾模型 。 這為以后的公共選擇理論的創(chuàng)立奠定了基礎(chǔ) 。 43 福利經(jīng)濟學(xué)的興起與公共財政理論 ? 經(jīng)濟學(xué)家對市場缺陷的研究已開始向宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域滲透。福利經(jīng)濟學(xué)提出了國民收入極大化和收入均等化兩個福利概念。 福利經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，影響經(jīng)濟福利的因素主要是兩個，一個是國民收入的大小 (亦即通常所說的 “ 餡餅 ” 的大小 )，一是國民收入在社會成員中的分配情況。 要想增加經(jīng)濟福利，首先必須增加國民收入；同時，還要消除國民收入分配不均等的情況。由于市場機制對收入的均等化無能為力，國家應(yīng)通過征收累進稅的辦法把富人的一部分錢收來舉辦社會福利事業(yè)，讓低收入者享用，縮小貧富差距，增大社會福利。福利經(jīng)濟學(xué)者還首次對外部性問題作了系統(tǒng)研究，認(rèn)為光靠 “ 看不見的手 ” 是不能消除外部性問題的，只有國家對市場經(jīng)濟進行適當(dāng)干預(yù)才能消除外部性。這樣，消除外