【正文】 要實現(xiàn)的現(xiàn)實目標(biāo)和具體方案，地方政策“再制定”過程中“熱情有余，理性不足”。例如有的地區(qū)照抄其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，提出“要建一所民辦打工子弟學(xué)校，讓所有流動兒童享受同樣的教育”的口號，但由于農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量增加過快、過多，現(xiàn)有公辦學(xué)校不能提供充足的學(xué)位，造成部分學(xué)校個別年級“人滿為患”。事實證明，這種憑一時的熱情而進(jìn)行的政策執(zhí)行活動不能持久也無法取得任何效果，只能造成政策執(zhí)行過程中“一哄而起”的無序狀況。在落實農(nóng)民工子女教育政策的過程中，地方教育主管部門“政策再制定”是第一步也是必須的一步。從筆者調(diào)查的區(qū)域來看，政策的再制定還處于一種無序的局面，《意見》等相關(guān)教育政策落實中的問題很多即由此引發(fā)。在對相關(guān)人員的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)不僅學(xué)生家長們對“兩為主”政策精神知之甚少，而且相當(dāng)多的教育主管部門的工作人員尤其是直接落實相關(guān)政策的一線教師們對《意見》的目標(biāo)、內(nèi)容等細(xì)節(jié)內(nèi)容大都是一知半解。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行中必要的宣傳過程在現(xiàn)實中只是表現(xiàn)為政策文本在教育行政部門之間的“公文旅行”，而且多是以“會議落實會議”的形式出現(xiàn)。農(nóng)民工子女教育政策宣傳的范圍沒有完全涵蓋政策的執(zhí)行人員，更不用說其他相關(guān)人員；多元媒體工具并沒有在農(nóng)民工子女教育政策宣傳中派上用場；這樣的情況直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行過程中人們對相關(guān)教育政策的了解很大程度上停留在“道聽途說”的程度，導(dǎo)致流入地公眾無法參與和配合相關(guān)政策的執(zhí)行。流入地部分學(xué)生家長認(rèn)為其子女應(yīng)享有的教育資源因為“農(nóng)民工子女的大量涌入”而被擠占，部分教師認(rèn)為農(nóng)民工子女教育工作“費力不討好”。這些現(xiàn)實情況表明，人們對農(nóng)民工子女教育政策的理解和自覺接受還有較大差距，因此就很難在區(qū)域社會形成服從政策、支持政策的良好政策執(zhí)行環(huán)境。政策宣傳不足引發(fā)的政策執(zhí)行環(huán)境不良，必然會增加政策執(zhí)行的阻力。從調(diào)查情況看，流入地政府教育主管部門官員、公辦學(xué)校校長和教師們普遍在一定程度上存在著對實施《意見》積極性不高的問題。對流入地教育主管部門而言，落實農(nóng)民工子女教育相關(guān)政策應(yīng)是責(zé)無旁貸的職責(zé)。但問題是，正如《意見》中指出的，農(nóng)民工子女接受教育已經(jīng)演化成了一個社會問題，而作為政策落實的主體，教育主管部門一方面難以獨自擔(dān)當(dāng)政策落實之任，另一方面又沒有能力協(xié)調(diào)其他部門的政策執(zhí)行行為。這樣往往就造成了政策執(zhí)行過程中政策行為表面化，實際上在一定程度上處于中斷狀態(tài)的狀況；對流入地公辦學(xué)校而言，它們既要保證學(xué)?！敖逃虒W(xué)秩序不受影響、質(zhì)量不下降”，又被強令“必須解決好農(nóng)民工子女教育的問題”，同時還要面對“經(jīng)費不足、教師不足和基本辦學(xué)條件不足”的問題。加之，農(nóng)民工家庭頻繁流動的特點導(dǎo)致的農(nóng)民工子女不易管理的情況，部分校長認(rèn)為“拼盡全力也不見得收到好的效果”。于是就采取“能做就做，不能做也無能為力”的敷衍行為。從這個意義來講，“以公辦學(xué)校為主”很大程度上只是在部分地區(qū)的部分學(xué)校能夠?qū)崿F(xiàn)；對于政策執(zhí)行最直接的教師群體而言，由于農(nóng)民工子女普遍存在學(xué)習(xí)方式、衛(wèi)生習(xí)慣等方面與城市孩子的巨大差異，他們對農(nóng)民工子女無論從課堂教學(xué)還是日常管理都要投入超過其他孩子幾倍的工作量，教師的教育教學(xué)工作難度陡增，然而相關(guān)的配套評價機制沒有形成，他們的努力得不到應(yīng)有肯定，工作積極性因此受到較大影響。政策執(zhí)行主體們積極性不高，就不能充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，農(nóng)民工子女教育政策落實中“上級推一推，下級動一動”的情況就很普遍。在這種情況下，農(nóng)民工子女教育政策的各類執(zhí)行人員，只對執(zhí)行任務(wù)負(fù)責(zé)，而不對執(zhí)行效果負(fù)責(zé)，教育政策執(zhí)行的責(zé)任未能落實到具體的機構(gòu)或人員，政策執(zhí)行的任務(wù)實際上處于無人承擔(dān)的局面。任何教育政策的執(zhí)行方式都應(yīng)該是多種多樣的。農(nóng)民工子女教育政策是國家教育主管部門聯(lián)合其他相關(guān)部委制定的，政策執(zhí)行也主要是各級教育行政部門組織中小學(xué)予以落實的過程。在這個過程中，各級教育行政部門主要采取的還是“行政命令”的方式，依照行政系統(tǒng)層層下壓落實政策。有的地方教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)校的要求是“不管有多大困難，只要有農(nóng)民工子女要求入學(xué)，就必須在第一時間予以接納”，否則就要“追究校長的責(zé)任”。當(dāng)然在現(xiàn)行教育管理體制下，以國家行政強制力推進(jìn)農(nóng)民工子女教育政策是一種必不可少的、在一定程度上也是非常有效的政策執(zhí)行手段。但農(nóng)民工子女教育問題的解決是一個動態(tài)而長期的艱巨任務(wù)，如果僅僅靠行政命令，恐怕只能解決一時一地的問題，長此以往會造成中小學(xué)校對行政命令的極大的“依賴性”，使政策執(zhí)行過程處于被動局面；此外，中小學(xué)校與上級教育行政部門之間絕非簡單的“命令服從”關(guān)系。實際上，在上級行政命令“不可違抗”又“無能為力”的情況下，很多學(xué)校以“弄虛作假”的行為來落實教育政策，農(nóng)民工子女教育政策失真與此有著密切聯(lián)系。一言以蔽之，各地在貫徹執(zhí)行以《意見》為農(nóng)民工子女教育政策的過程中還存在著許多現(xiàn)實問題。這些問題主要可概括為政策執(zhí)行簡單化傾向以及由此導(dǎo)致的政策執(zhí)行效果不盡如人意的狀況。（二）政策執(zhí)行“簡單化”的成因分析任何教育政策在被采納后，政策的執(zhí)行機構(gòu)落實該政策就要經(jīng)歷一系列的活動過程。沒有教育政策執(zhí)行的準(zhǔn)備、實施以及反饋的過程就很難以較好的效果落實政策。在這里我們要面對的問題是，農(nóng)民工子女教育政策遭遇了“簡單化”執(zhí)行的問題，這一定有其深層次的原因，也必然引發(fā)相應(yīng)的后果。農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行需要充足的政策資源保障。政策資源既包括經(jīng)費資源、人力資源，也還包括權(quán)威資源。從流入地政府的角度分析，流入地接納外來進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的能力是有一定限度的，這種限度突出地表現(xiàn)在流入地執(zhí)行政策的經(jīng)費、人力資源是有限度的。在義務(wù)教育“以縣（區(qū)）為主”的背景下，流入地范圍學(xué)生越多，區(qū)級財政壓力就越大。因此不少地方抱怨地方財政困難，難以接受更多的流動兒童入學(xué)。有的地方則認(rèn)為“由流入地政府單獨承擔(dān)流動兒童的教育費用不合理”，提出“應(yīng)讓其原籍政府承擔(dān)或分擔(dān)部分教育費用”。在這些違背政策初衷說法的背后，我們可以分析出流入地政府經(jīng)費資源不足的困境。實際上，在現(xiàn)行的政策背景下，流入地政府解決這個問題投入越多，問題解決越好，就往往引來更多的農(nóng)民工子女入學(xué)，因此流入地政府的壓力就會越大；加之，流入地（城市）學(xué)校教育資源本身的配置也不是非常均衡的，公辦學(xué)校之間的差異也是相當(dāng)懸殊的。在這種情況下，流入地政府的財政壓力愈發(fā)沉重。農(nóng)民工子女教育政策的落實沒有充足的財力、物力投入，流入地教育主管部門就無法有效配置資源，“流入地政府財政部門要對接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補助”、“切實減輕進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費用負(fù)擔(dān)”等規(guī)定就無法得到根本落實。人力資源不足是困擾政策落實的另一個重要因素。實際上，流入地教育管理部門、學(xué)校教師等人員都按著區(qū)域教育發(fā)展的規(guī)劃業(yè)已配置完畢，農(nóng)民工子女“爆發(fā)式”增長和頻繁的流動性都給流入地相應(yīng)人員的充足配置帶來了巨大的困難，也使得當(dāng)前的政策執(zhí)行面臨著管理人員和學(xué)校教師相對不足的困境。當(dāng)前有的地方政府“指定部分學(xué)校招收農(nóng)民工子女”，而區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校不對流動兒童“全部開放”也一定程度是由于資源不足的“無奈之舉”。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行還受制于政策權(quán)威性不足的困擾，這一點在上文中已有所分析，不再贅述。但在此筆者要強調(diào)的是，在農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行中，由于權(quán)威性不足的影響，相當(dāng)一部分地區(qū)至今尚未形成相關(guān)部門共同協(xié)作的合力，政策落實效果受到一定影響也在“情理”之中。組織準(zhǔn)備工作是政策貫徹執(zhí)行得以保證的基礎(chǔ)，確定政策執(zhí)行機構(gòu)是政策執(zhí)行的首要任務(wù)。但在涉及到教育、公安、衛(wèi)生等多部門落實農(nóng)民工子女教育政策的過程中，相當(dāng)一部分地區(qū)沒有建立專門機構(gòu)，而是采取教育主管部門某個科室（一般是業(yè)務(wù)科室）“代管”落實的做法。由于缺乏專門的組織機構(gòu)，政策執(zhí)行過程中往往出現(xiàn)臨時的代管人員和機構(gòu)“吃不透上情（政策精神），也摸不透下情（農(nóng)民工子女教育的基本情況）”的問題。由于農(nóng)民工子女教育問題的復(fù)雜性，政策執(zhí)行涉及問題范圍的廣泛性，“代管”部門難當(dāng)此任也屬正常，于是就出現(xiàn)了政策的落實出現(xiàn)“代而不管、代而不能管”的問題。在這種情況下就只好將政策執(zhí)行的責(zé)任連同任務(wù)一下推到基層學(xué)校，這才會出現(xiàn)“有條件要執(zhí)行，沒有條件也要執(zhí)行”的簡單政策執(zhí)行方式大行其道的局面。當(dāng)然，政策執(zhí)行組織不甚明確還表現(xiàn)為不同的政策落實主體職責(zé)不清的問題。換而言之，不同部門、不同機構(gòu)以及不同層次人員在政策執(zhí)行中職責(zé)不具體、責(zé)任歸屬并不明確。這就造成了不同層次的部門、人群“都在執(zhí)行政策”卻無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。農(nóng)民工子女教育政策的實施，會影響流入地區(qū)域內(nèi)諸多群體的利益?！皟蔀橹鳌鄙婕暗搅肆魅氲刎斦⒔逃炔块T，也涉及到了當(dāng)?shù)亟逃Y源的重新分配問題。一個淺顯的道理是，政策涉及的利益相關(guān)群體越多，相關(guān)的利益群體損失越大，政策執(zhí)行中遇到的阻力就會越大。農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行恰是在這種情況下展開的；另外，包括農(nóng)民工在內(nèi)的利益群體們不僅數(shù)量多，而且構(gòu)成十分復(fù)雜，利益關(guān)系也不盡相同；況且，《意見》首次打破了原有戶籍制度的約束，由流入地政府負(fù)起“原本和自己沒有多大關(guān)系的農(nóng)民工子女教育的責(zé)任”，政策價值取向與眾多的政策執(zhí)行人員、利益相關(guān)人員（如城市學(xué)生家長群體）的認(rèn)識差異很大。所有這些因素，都在政策的落實過程中影響著他們對相關(guān)政策的認(rèn)同程度。不可否認(rèn)，只有相關(guān)人員認(rèn)同政策，才會在政策執(zhí)行過程中理解政策、支持政策，政策的落實才會順利；否則，就會產(chǎn)生相關(guān)人員對政策的抵制現(xiàn)象，政策在執(zhí)行中就會受到較大的阻力。總之，流入地作為地方利益部門，總會有各式各樣的既得利益，農(nóng)民工子女教育政策的實施一定程度上打破了原有的利益分配格局，一定程度上引發(fā)了流入地部分教育主管官員、學(xué)校校長教師、學(xué)生家長對政策的對抗性反映。而這些群體對政策的認(rèn)同程度不高就會出現(xiàn)上邊政策有漏洞地方不主動予以彌補；政策精神與區(qū)域?qū)嶋H出現(xiàn)某種不相符合之處，個別地方會有意加以擴大化；甚至在有些地區(qū)還出現(xiàn)了“頂著不辦”的極端情況。這些都與不同層次的群體對政策認(rèn)同度較低有著千絲萬縷的關(guān)系。任何教育政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差都是不可避免的，但是農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差與政策執(zhí)行管理不力有著直接的關(guān)系?！兑庖姟冯m然面對的政策問題是解決農(nóng)民工子女的教育問題，但其涉及的政策對象卻要包括財政、教育、公安、衛(wèi)生、城建等多個部門，這些部門之間還缺乏必要的協(xié)調(diào)，互相間在政策執(zhí)行中“各自為政”、“老死不相往來”，這樣在政策的執(zhí)行過程中，政策問題的復(fù)雜化與政策執(zhí)行簡單化處理之間的交織就會造成政策落實效果大打折扣；同時，在教育系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行協(xié)調(diào)也存在著問題：教育行政部門的指揮一方面“一刀切”，另一方面上下級之間、各部門之間也缺乏必要的執(zhí)行溝通。沒有了明確的溝通，就無法做到政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)，就會導(dǎo)致政策執(zhí)行的無序化；另外，政策執(zhí)行中監(jiān)控機制的缺乏也制約著政策效果的發(fā)揮。與農(nóng)民工子女教育政策落實缺乏專門執(zhí)行組織類