【正文】 法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行?！恫莅浮吩诘谒恼潞偷谖逭路謩e規(guī)定了行政機關(guān)強制執(zhí)行的程序和申請人民法院強制執(zhí)行的程序。這說明，《草案》繼續(xù)維持了《行政訴訟法》第66條確立的由行政機關(guān)和法院分享執(zhí)行權(quán)的行政強制執(zhí)行體制。這個體制可以歸納概括為：如果法律規(guī)定了由行政機關(guān)實施強制執(zhí)行，則由行政機關(guān)實施強制執(zhí)行；如果法律沒有規(guī)定由行政機關(guān)實施強制執(zhí)行，無論法律是否規(guī)定了申請法院強制執(zhí)行，都必須申請法院強制執(zhí)行。與原有體制略有差別的是，《草案》把賦予行政機關(guān)實施強制執(zhí)行權(quán)嚴格限定在法律層面，而原來則理解為既可以是法律賦予，也可以是法規(guī)賦予[《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）第87條規(guī)定：法律、法規(guī)沒有賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當依法受理]]。這說明，《草案》在繼續(xù)維持原有行政強制執(zhí)行體制的同時，對行政機關(guān)自行實施的行政強制執(zhí)行更加嚴格（只在法律有規(guī)定時才能由行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行）。這樣做的結(jié)果是，原來由法規(guī)規(guī)定的由行政機關(guān)實施的行政強制執(zhí)行，都不再算數(shù)，而一概必須申請法院實施強制執(zhí)行，由法院依申請實施的強制執(zhí)行的數(shù)量將比現(xiàn)在增加。當然，如果按《草案》目前關(guān)于行政強制設(shè)定的規(guī)定，法規(guī)（無論是行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)）設(shè)定行政強制將受到限制，法規(guī)規(guī)定的由法院依申請實施強制執(zhí)行的數(shù)量增加，也會受到一定的限制。但增加的趨勢是不可避免的。這里有兩個問題值得反思：一是,在維持行政機關(guān)和法院分享行政強制執(zhí)行權(quán)體制的情況下，把原來根據(jù)法規(guī)規(guī)定由行政機關(guān)自行實施的行政強制執(zhí)行統(tǒng)統(tǒng)改為必須申請法院強制執(zhí)行，這是不是我們的初衷？二是，由行政機關(guān)和法院分享行政強制執(zhí)行權(quán)的體制是否一定要維持？《行政強制法》對這種體制可否進行變革？對于前一個問題，我們只需用數(shù)字就可以說明問題。根據(jù)最高法院的統(tǒng)計，近幾年來，全國法院每年受理的申請非訴訟行政執(zhí)行案件在30萬件以上，是行政訴訟案件數(shù)量的好幾倍。[①]法院的行政審判庭更多的在忙于非訴訟行政執(zhí)行案件的審查，訴訟案件的審理不得不擺在次要位置。非訴訟行政執(zhí)行案件也已成為法院執(zhí)行機構(gòu)的一項重要業(yè)務(wù)。在法院整體執(zhí)行工作仍面臨巨大壓力，仍在很大程度上存在“執(zhí)行難”的情況下，繼續(xù)把更多的行政決定的執(zhí)行任務(wù)通過立法的形式推給法院，這恐怕不是我們解決這個問題的初衷。對于后一個問題，情況比較復雜，需要做更多的分析。從新中國建立到改革開放，我國基本上不存在行政強制執(zhí)行制度，也不存在作為行政強制執(zhí)行制度重要組成部分的申請法院強制執(zhí)行，即非訴訟行政執(zhí)行制度。這是由我國當時的體制和行政行為方式?jīng)Q定的。改革開放以前，我國實行高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟體制。在這種體制下，社會結(jié)構(gòu)基本上是按照行政組織原則設(shè)計和建立起來的，[②]國家與社會、行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系基本上屬于隸屬型關(guān)系，公民、法人和其他組織都無例外地被納入到一定的組織體系之中。在這種社會結(jié)構(gòu)中，行政機關(guān)主要用指令性計劃和行政命令的方式對企業(yè)和社會成員進行指揮和控制，在強大的輿論督促和組織手段的威懾下，鮮有相對人不服從指揮和控制的。即使有極個別的人抗拒這種指揮和控制，也常常可以轉(zhuǎn)為以刑事手段加以制裁。在這種情況下，行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)一般不存在什么阻力，也自然沒有建立行政強制執(zhí)行制度的客觀必要性。改革開放以后，高度集權(quán)的體制被沖破，社會結(jié)構(gòu)和相對人地位也發(fā)生了全方位的變化。發(fā)生這種變化的原因主要是，行政相對人在擺脫了從屬性地位以后，其所從事的經(jīng)營或其他社會活動，都有其特定的利益追求，都有可能置國家利益或公共利益于不顧，實施危害社會、危害公共利益的違法行為。改革要求行政機關(guān)減少或放棄行政命令等行為方式，但不是放棄所有的行政管理。在承認行政相對人獨立地位的情況下，行政機關(guān)有權(quán)力、也有責任對違法的行政相對人進行處罰或作其他相應(yīng)的處理。在相對人不履行行政處罰或其他行政處理等行政決定所確定的義務(wù)時，必須有相應(yīng)的公共權(quán)力確保上述義務(wù)內(nèi)容的實現(xiàn)。這是公共秩序的要求，也是行政決定自身效力的體現(xiàn)。在這種情況下，行政強制執(zhí)行制度便應(yīng)運而生。改革開放之初，面對行政相對人不履行行政決定所確定義務(wù)的實際情況，一些行政管理領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)開始對執(zhí)行問題作出規(guī)定?；诋敃r的理解，并根據(jù)各個行政管理領(lǐng)域的不同情況，確立了不同的模式：有的規(guī)定由作出行政決定的行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行，有的規(guī)定由作出行政決定的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，有的規(guī)定既可以由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，也可以申請法院強制執(zhí)行，有的則對執(zhí)行問題未作任何規(guī)定。1989年制定的《行政訴訟法》在已有法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，試圖對行政強制執(zhí)行問題作較為統(tǒng)一的安排，便形成了該法第66條的規(guī)定。此后制定的單行法律、法規(guī)，都是在上述框架內(nèi)進行模式選擇，即使對行政強制執(zhí)行問題未作規(guī)定，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，也推定行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。[③] 無論從規(guī)定“可以申請法院強制執(zhí)行”的法律、法規(guī)在所有規(guī)定行政強制執(zhí)行的法律、法規(guī)中所占比例來看，還是從《行政訴訟法》第66條和《司法解釋》第87條的一般性規(guī)定來看，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行，即非訴訟行政執(zhí)行，都是我國行政強制執(zhí)行制度的主要組成部分。也就是說，強制執(zhí)行權(quán)雖然是由行政機關(guān)和法院分享，但更多的是配置給了法院，由法院根據(jù)行政機關(guān)的申請行使強制執(zhí)行權(quán)。由上述分析可以看出，我國現(xiàn)行非訴訟行政執(zhí)行制度發(fā)端于改革開放之初，先由行政管理領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)列舉規(guī)定，最后由《行政訴訟法》作一般性規(guī)定，非訴訟行政執(zhí)行的制度化形態(tài)形成。其實，具體行政行為內(nèi)容的強制實現(xiàn)，有多種辦法可供選擇，事實上，我國在選擇了非訴訟行政執(zhí)行的同時，也不排斥行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的同時存在，只是非訴訟行政執(zhí)行是主導形式，行政機關(guān)自行執(zhí)行是輔助或例外形式(只在法律有明示規(guī)定時才采用這種模式)罷了。這也同國外“一般都是以一種模式為主，另一種模式為輔或例外，絕對沒有采取一種模式的國家”[④]的行政強制執(zhí)行制度發(fā)展潮流相一致。回顧我國非訴訟行政執(zhí)行的發(fā)展歷程，在上個世紀90年代以前有關(guān)非訴訟行政執(zhí)行的闡述中，找不到回答為什么要選擇非訴訟行政執(zhí)行的文字，所能找到的倒是不贊成的意見。張尚鷟教授在1988年就指出，“近年來，申請法院強制執(zhí)行，已經(jīng)被不少行政部門當作‘法寶’來采用了。??仔細一琢磨，就不難發(fā)現(xiàn)這種辦法是被迫采用的，是在沒法辦的情況下采用的辦法。其實質(zhì)就在于把這類本來應(yīng)由行政機關(guān)自己處理的問題，一股腦兒都推給了近年來在加強法制建設(shè)過程中威望正在不斷增長的法院。長期按這個辦法搞下去，看來總是不行的。??面對這大量的行政強制執(zhí)行任務(wù)，法院總有一天會受不了的?！盵⑤]但是我國的非訴訟行政執(zhí)行并沒有因為反對意見的存在而停止其步伐，而是仍按其既定的方向逐步成為我國行政執(zhí)行的主導形式。非訴訟行政執(zhí)行本質(zhì)上是在剝奪行政機關(guān)自行強制執(zhí)行權(quán)情況下的制度設(shè)計。這種制度設(shè)計的目標追求，主要是為了阻止違法的具體行政行為直接進入強制執(zhí)行過程，保障行政相對人的合法權(quán)益不致于因未提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害，并有利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。但其表現(xiàn)出的司法權(quán)和行政權(quán)界限不清、法院角色不當、整體運轉(zhuǎn)效果欠佳和不利于提高行政效率等缺陷也是明顯的。其實，阻止違法的具體行政行為直接進入強制執(zhí)行過程，保障行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，并不一定通過剝奪行政機關(guān)自行強制執(zhí)行權(quán)的辦法來實現(xiàn)。因此，我主張，在保留申請法院執(zhí)行制度的靈魂——法院審查的前提下，將實際執(zhí)行職能回歸行政機關(guān)。具體做法是：首先，保留現(xiàn)行的行政機關(guān)向法院申請的形式，但將由法院承擔的審查職能和執(zhí)行職能分開，審查職能繼續(xù)由法院承擔，執(zhí)行職能則回歸行政機關(guān)。與此同時，特定領(lǐng)域的行政決定，由法律明確規(guī)定，仍由行政機關(guān)自行執(zhí)行。其次，在司法行政系統(tǒng)內(nèi)成立統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)，并以《行政強制法》的形式，分別建立和完善法院的審查程序和統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行程序。就法院的審查程序而言，主要包括受理和審查的標準、審查的組織形式、審查的過程和裁定的作出等。法院的審查程序可以在法院現(xiàn)行對非訴訟行政案件審查程序的基礎(chǔ)上進行完善。需要特別強調(diào)的是，法院的裁定應(yīng)包括執(zhí)行的內(nèi)容和范圍、執(zhí)行的期限等，以便對后續(xù)的行政機關(guān)的執(zhí)行進行約束。就統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行的程序而言，主要包括告誡、執(zhí)行措施的種類、方式及其選用和對相對人的救濟等程序。這樣做的結(jié)果是，統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)對法院審查后裁定允許執(zhí)行的行政決定的執(zhí)行，與作出行政決定的行政機關(guān)直接對行政決定的執(zhí)行并存。這樣做的好處是，阻止違法的具體行政行為直接進入強制執(zhí)行過程的初衷可以實現(xiàn)，而影響行政效率、司法權(quán)與行政權(quán)混同、加重法院負擔和法院角色不當?shù)热毕萦型朔?。三、關(guān)于《行政強制法》的適用范圍和強制方式問題《行政強制法》（草案）第3條第1款規(guī)定：行政強制的設(shè)定和實施適用本法。第2款規(guī)定：發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。第3款規(guī)定：有關(guān)行政機關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。這是關(guān)于本法適用范圍的規(guī)定。其中第1款是關(guān)于適用本法的規(guī)定，第2款和第3款是排除本法適用的情形，也就是除外條款。從第3款的文字表述看，在兩類特殊情形下采取行政強制措施不適用本法，而適用有關(guān)法律、法規(guī)。也就是說，在兩類特殊情形下實施行政強制措施不適用本法，但設(shè)定這兩類行政強制措施仍然要適用本法關(guān)于設(shè)定的規(guī)定。這里涉及到本法與“有關(guān)法律、法規(guī)”的關(guān)系問題。就目前的情況看，“有關(guān)法律”主要指將來要制定的《緊急狀態(tài)法》，及已有的金融方面的法律、傳染病防治方面的法律和事故災害方面的法律等；這里的“有關(guān)行政法規(guī)”主要指《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》等?！恫莅浮钒巡贿m用本法的情形限定在采取（實施）行政強制措施方面，不涉及這些行政強制措施的設(shè)定，也就是說，這些行政強制措施的設(shè)定必須遵守本法。這種思路和規(guī)定是可取的。但聯(lián)系到《草案》關(guān)于設(shè)定的規(guī)定，問題就出現(xiàn)了。在設(shè)定問題上，《草案》盡可能上收設(shè)定權(quán)，雖然留給行政法規(guī)一定的設(shè)定權(quán)，但限制條件比較嚴格，行政法規(guī)很難有反映設(shè)定本意的創(chuàng)新性規(guī)定。再有，應(yīng)急措施和臨時措施在《緊急狀態(tài)法》出臺后，還能不能由行政法規(guī)規(guī)定，都是個問題。我的擔心是，這樣的規(guī)定會給采取行政強制措施規(guī)避《行政強制法》留下過大的空間。我主張：第一，在緊急狀態(tài)下和特殊情形下，采取行政強制措施，可以不適用本法。但不適用的情形、條件應(yīng)盡可能明確，并且，不適用的情形不宜太寬。否則，容易給規(guī)避本法的適用留下缺口。第二，在文字表述上，要考慮本法的文字表述與將來制定《緊急狀態(tài)法》時的文字表述相協(xié)調(diào)，考慮本法的文字表述與已有的金融、傳染病防治、突發(fā)公共事件方面的法律、行政法規(guī)的文字表述相協(xié)調(diào)。最好不要出現(xiàn)行政許可法那樣的問題：制定行政許可法時，我們說行政許可就是行政審批，行政許可法實施沒多久，又出現(xiàn)“非許可審批事項”，給理解和執(zhí)行帶來不少麻煩?！缎姓娭品ā罚ú莅福┑?0條、第11條分別規(guī)定了行政強制措施的方式和行政強制執(zhí)行的方式，并且在上述兩條的最后一項分別規(guī)定“法律規(guī)定的其他行政強制措施和其他行政強制執(zhí)行方式”。根據(jù)這兩條的規(guī)定，行政強制措施和行政強制執(zhí)行的方式實行嚴格的法定主義，即行政強制措施的方式和行政強制執(zhí)行的方式只能由法律設(shè)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不能對行政強制的方式作創(chuàng)新性規(guī)定。而（草案）的第12條第3款、第13條又規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)。行政法規(guī)和地方性法規(guī)作為法律的下位法，在認可其有行政強制設(shè)定權(quán)的同時，對其設(shè)定權(quán)進行限制是正確的，也是必要的。但是，行政法規(guī)、地方性法規(guī)對行政強制方式是不是絕對不能作出創(chuàng)新性規(guī)定？值得考慮。我認為，在一定條件下，允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)對行政強制方式作出創(chuàng)新性規(guī)定可能更有利。主要理由是：（1）從實踐看，有些比較嚴厲的強制方式不一定對路和有效，而一些相對比較緩和的方式效果更好。（2）行政強制方式全部由法律規(guī)定，不利于對行政強制新方式的探索。（3）《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》等行政法規(guī)實際上在行政強制方式上是有突破的。當然，如果允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)對行政強制方式作創(chuàng)新性規(guī)定，也必須作嚴格的限制，比如不能設(shè)定由法律專屬規(guī)定的方式，設(shè)定的方式不能比法律規(guī)定的方式嚴厲等。[①] 信春鷹：我國的行政強制法律制度，十屆全國人大常委會法制講座第十六講講稿，全國人大培訓中心2005年8月印。[②] 參見張樹義：行政強制執(zhí)行研究，《政法論壇》1989年第2期。[③] 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當依法受理。”[④] 陳亞平：各國行政強制執(zhí)行制度之比較研究，《法律科學》1991年第6期。[⑤] 張尚鷟編著：《行政法教程》，中國廣播電視大學出版社1988年版，第17180頁。（載《法學家》2006年第3期）內(nèi)容簡介《中華人民共和國行政強制法釋義》內(nèi)容簡介：在實施依法治國方略、全面推進依法行政、努力建設(shè)法治政府的背景下，剛剛出臺的我國《行政強制法》系統(tǒng)地對行政強制行為作出規(guī)范，力圖將行政強制納入法治化軌道，以有效監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。本法秉持一系列基本原則，在行政強制設(shè)定權(quán)分配機制、行政決定的強制執(zhí)行體制、行政強制行為程序等方面，按照現(xiàn)代法治原則作出了比較系統(tǒng)的專門制度安排，這對于有效約束行政強制權(quán)具有特殊價值，有利于實現(xiàn)維護公民權(quán)益與維護公共利益、尊重個人自由與維持公共秩序、保障公民權(quán)利與保證行政效率的辯證統(tǒng)一，是本法能夠得到全面實施的思想基礎(chǔ)、主體因素和社會條件，也是建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的必由之路?！吨腥A人民共和國行政強制法釋義》的基本內(nèi)容包括：《行政強制法》的立法指導思想，立法宗旨，行政強制設(shè)定和實施的原則，調(diào)整范圍，強制方式，行政強制的設(shè)定權(quán)，行政強制執(zhí)行制度，行政強制程序，行政強制