【正文】 等，這都是社區(qū)安全和公共危機(jī)的服務(wù)；還有像發(fā)生地震、洪澇災(zāi)害、臺風(fēng)，這都需要社區(qū)提供公共危機(jī)的服務(wù)。第八是社區(qū)公共行政事務(wù)的服務(wù)，原來在權(quán)力型政府的背景下，大家都托關(guān)系找門子到政府那里辦事，現(xiàn)在社區(qū)、街道上就有一站式的行政辦公服務(wù)中心，原來是一種權(quán)力，現(xiàn)在是為大家提供公共服務(wù)。九是社區(qū)社會工作事務(wù)的服務(wù)，關(guān)于社會工作，現(xiàn)在已經(jīng)提到為社會建設(shè)當(dāng)中的一個重要內(nèi)容，我們要構(gòu)建和諧社會，需要一大批專業(yè)的社會工作者，可以在社區(qū)調(diào)節(jié)糾紛、化解矛盾，從而整合社會資源、穩(wěn)定社會秩序，幫助我們構(gòu)建和諧社會。就是在社區(qū)里為居民提供社區(qū)的社會工作事務(wù)，像家庭社會工作者、社區(qū)社會工作者等等，還有青少年社會工作者，學(xué)校的知識教育可能到位，但是生活上的一些問題、社會化的問題可能就解決不了，社會工作者就可以幫助我們教育孩子，提供一種專業(yè)的社會工作服務(wù)。這些已經(jīng)提到議事日程上來了，我們國家正在大力培養(yǎng)宏大的社會工作隊伍，培養(yǎng)專職的社會工作者，到社區(qū)來為我們提供社會工作事務(wù)上的服務(wù)。還有社區(qū)信息化的服務(wù)，原來是說“秀才不出門，遍知天下事”，現(xiàn)在只要社區(qū)信息化做好了，居民不出門通過社區(qū)的信息化服務(wù)，就能知道天氣、交通、購物等各種需要的信息，或者打個電話，社區(qū)就能上門提供一些需要的服務(wù)，這是社區(qū)信息化的事務(wù)。還有就是社區(qū)環(huán)境的管理，人們現(xiàn)在不僅要求吃得好穿得好住得好，而且還希望自己呼吸的空氣要清新、上街散步的環(huán)境要優(yōu)美，要提供這樣一種好的社區(qū)環(huán)境管理。這些都是我們社區(qū)公共事務(wù)管理的內(nèi)容。 　　三、體制創(chuàng)新 　　第三個問題是體制創(chuàng)新，以上我們講了社區(qū)公共事務(wù)管理的基本社會經(jīng)濟(jì)背景和社區(qū)公共事務(wù)管理的基本理論問題和概念。我們要從事社會管理、社區(qū)公共事務(wù)治理和社區(qū)公共服務(wù)，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，應(yīng)該在一種體制下運(yùn)作。十六屆六中全會的決定中明確提出，要構(gòu)建和諧社會，提供公共服務(wù)，進(jìn)行社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，離不開必要的社會管理體制，因此決定明確指出，“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)?！?　　十六屆六中全會的這一決定，是源于五個統(tǒng)籌：按照科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，實現(xiàn)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，必須要做到五個統(tǒng)籌，其中一個重要的內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展相統(tǒng)籌，要克服“一腿長一腿短”的問題。不可諱言的是，前些年我們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，追求經(jīng)濟(jì) GDP 的“腿”長了，而在關(guān)注民生，在注重解決社會問題上，和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，這條腿是“短”的。為了構(gòu)建和諧社會，必須在經(jīng)濟(jì)增長的同時，更加注重社會管理，要解決“一腿長一腿短”的問題，就需要政府轉(zhuǎn)變職能。胡錦濤總書記講到了政府的職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)，我們特別要強(qiáng)調(diào)后面八個字“社會管理、公共服務(wù)”，需要在這方面加大力度，使社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步運(yùn)行，這樣社會才會和諧。 　　但是在原來的街道管理體制下，特別是街道辦事處，是城市基層政權(quán)派到街道辦事的，主要辦理上一級政府的行政事務(wù)，因此它具有很強(qiáng)的行政管理體制的色彩。我們要加強(qiáng)城市的社會管理，使社會管理和經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)，必須創(chuàng)新社會管理體制，也就是說原來的、行政化的管理體制已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)在的社會管理體制，只有通過整合管理資源，來提高社會管理水平。 　　關(guān)于新的社會管理體制，有這樣的表述：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局。也就是說，街道辦事處要堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，政府要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)起責(zé)任，特別是要把社會的非政府組織、各種力量協(xié)同起來，讓社區(qū)居民和廣大公眾都參與進(jìn)來，共同來搞社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，這樣的格局才是我們要創(chuàng)新的社會管理體制，政府在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。這是十六屆六中全會決定關(guān)于體制創(chuàng)新給我們提出的十六字要求。 　　（一）城市街道管理體制 　　現(xiàn)在城市社區(qū)所進(jìn)行的社會管理是城市街道管理體制的概念。城市街道管理體制的概念最初源于天津。 1950 年時，天津最早建立了街道辦事處和社區(qū)的居民委員會；后來在彭真同志從事這項工作時又特別強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)城市基層社會管理； 1954 年起草憲法時，就把這項內(nèi)容寫入了憲法，同時還出臺了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，在這兩個條例的基礎(chǔ)上，才構(gòu)成了現(xiàn)有的城市街道管理體制，也就是我們通常所說的街居管理體制。因此，城市街道管理體制的概念是，按照《城市街道辦事處組織條例》，由城市基層政權(quán)，在街道設(shè)立辦事處作為派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)區(qū)政府交辦的各項行政任務(wù)。大家要注意在這個概念里，街道辦事處是為了完成各項行政任務(wù)，是服務(wù)于區(qū)政府及區(qū)直各部門的基層管理體制，基本上屬于行政管理的體制。如何使這種行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣芾眢w制，如何使行政管理變?yōu)楣卜?wù)，是我們進(jìn)行體制創(chuàng)新所面對的問題。 　　現(xiàn)有的街道管理體制還存在著一定的問題，一個是街道職能的定位模糊，由于職能定位模糊，所以也出現(xiàn)了一些職能的越位、錯位和缺位現(xiàn)象。街道辦事處不是一級基層政權(quán)，而是一級基層政權(quán)派出的行政辦事機(jī)構(gòu)，所以一些審批的職能是不應(yīng)該有的，而現(xiàn)在很多街道辦事處是越位的，它們某些方面具有審批權(quán)，履行了一級基層政權(quán)的職能；街道辦事處作為一種派出辦事機(jī)構(gòu)，雖然不是一級政權(quán)，但代表政府，是政府層面的機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民自治屬于社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社區(qū)內(nèi)社會事務(wù)，本來應(yīng)該由居民來做，但街道辦事處往往會代民做主、代民治理，出現(xiàn)了錯位的情況；還有一些關(guān)注民生，服務(wù)廣大居民的、政府應(yīng)該做的公共服務(wù)出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象，一方面是由于政府處于提供公共服務(wù)能力有限的特殊階段，這是客觀原因，另外一方面則是體制上的原因，應(yīng)該做而沒有做，使本該由政府提供的公共服務(wù)出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。 　　另一個問題是區(qū)直各部門和街道辦事處在關(guān)系上條塊管理混亂，造成了街道有責(zé)無權(quán)，“漏斗效應(yīng)”比較嚴(yán)重。區(qū)直的的部門很多，很容易造成“上面千根線，下面一根針”的情況，上面提出了各種任務(wù)、要求，都要求街道來完成，而事實上街道并沒有能力把上級各個部門的職能都綜合起來，治理好全部的問題，因此就會出現(xiàn)無能為力或者職能越位錯位的現(xiàn)象，使社會治理和街道管理出現(xiàn)一種比較尷尬的狀態(tài)。 　?。ǘ﹦?chuàng)新社會管理體制的探索由街道管理體制向社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變 　　街道管理體制存在這些問題，與我們目前的社會管理體制已經(jīng)很不適應(yīng)，需要進(jìn)行管理體制的創(chuàng)新。由現(xiàn)在的街道行政管理體制向社區(qū)社會管理體制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，這是我們的方向。街道體制創(chuàng)新的基本要求剛才我們已經(jīng)讀過了，就是十六屆六中全會的一段話，其中特別強(qiáng)調(diào)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，我們要按照這樣的要求，來進(jìn)行街道辦事處管理體制的改革。 　　十六屆六中全會上有這樣一席話，“實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效銜接，政府的依法行政和居民依法自治的良性互動”。政府的行政管理職能要到位，并要與社區(qū)居民自我管理的內(nèi)容有效銜接。通常情況下，政府的行政管理不僅是到位，而且出現(xiàn)了越位，連社區(qū)居民能夠自我管理的問題，比如環(huán)境問題、治安問題、互助自助服務(wù)的問題等，都由政府親自進(jìn)行管理。這時的政府是完全型、全能型的政府，而事實上政府不可能是全能的，一旦政府做不到位，居民不會認(rèn)為是自身沒做好，而會認(rèn)為是政府的管理沒有到位，容易造成居民和政府之間的矛盾。 　　社會層面上的社區(qū)居民自治有三個基本要求：自我管理、自我教育、自我服務(wù)。居民在實施自我管理、自我教育、自我服務(wù)時，在推行民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理這四個民主時，要和政府的行政管理有效接軌，要在上級政府的有效指導(dǎo)下，開展居民自治、自我管理。這個問題在實踐中很難解決，有的地方政府總是不放心，什么問題都管，什么事情都包，結(jié)果社區(qū)的居民沒有辦法開展居民自治，即使開展也是很強(qiáng)的行政色彩下的居民自治，甚至有些地方的居民自治只是擺擺樣子，并沒有把廣大群眾內(nèi)在的潛力和積極性激發(fā)出來，從而真正實現(xiàn)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。有的農(nóng)村社區(qū)的居民強(qiáng)調(diào)了居民自治，強(qiáng)調(diào)《村委會組織法》，認(rèn)為村里的所有事務(wù)都是自己說了算，政府有效的行政管理很難與之對接，這種情況在農(nóng)村比較多。 　　十六屆六中全會上針對上述問題專門提出，“政府行政管理和社區(qū)自我管理要實現(xiàn)有效銜接”，既要實現(xiàn)居民自治，又要保證政府行政管理的有效指導(dǎo)，政府的行政管理既要到位，又不能越位。居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)要充分發(fā)揮居民內(nèi)在的潛力和積極性，但要保證在政府的行政管理有效地指導(dǎo)下進(jìn)行。十六屆六中全會上還提出，“實現(xiàn)政府的依法行政和居民的依法自治良性互動”，這和自我管理的內(nèi)容是相聯(lián)系的。政府要依法行政，居民要依法自治，兩者要實現(xiàn)良性互動。 　　只有通過這樣，社區(qū)管理體制才能建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與，政府的行政管理和社區(qū)的自我管理有效地銜接，政府的依法行政和居民的依法自治實現(xiàn)良性互動。按照十六屆六中全會的決定，這是我們構(gòu)建新的街道管理體制的方向，也就是說社區(qū)管理的體制就是我們要創(chuàng)新的社會管理體制，來到社區(qū)就是社區(qū)治理體制。 　?。ㄈ┙值拦芾眢w制與社區(qū)管理體制存在著不同　　我們要進(jìn)行街道管理體制的改革，要由街道的行政性管理體制向社會管理體制轉(zhuǎn)變，就要明確街道管理體制和社區(qū)管理體制的不同點，我概括了以下幾方面。 　　第一，街道管理體制和社區(qū)管理體制的性質(zhì)不同。街道管理體制是以行政管理為主的體制，社區(qū)管理體制既有行政管理，又有社會管理，是政府的依法行政和社區(qū)居民的依法自治有機(jī)的結(jié)合。 　　第二，管理主體不同。街道管理體制的管理主體主要是街道黨工委和街道辦事處，改革后的社區(qū)管理體制既有街道黨工委和街道辦事處等代表政府負(fù)責(zé)的管理主體，又有社會各方力量共同參與所組成的管理主體，包括社區(qū)的民間組織、居民委員會等。 　　第三，管理目標(biāo)不同?，F(xiàn)行的街道管理體制，作為行政管理體制，應(yīng)該對上級對政府負(fù)責(zé)，這從理論上來說是正確的，但是改革后要把街道管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣芾眢w制，既要對上級政府負(fù)責(zé)，又要對社區(qū)的所有成員負(fù)責(zé)。 　　第四，管理范圍不同。街道管理體制主要是行政管理的任務(wù)，管理的范圍單一，而改革后的社區(qū)管理體制，其管理范圍應(yīng)包括社區(qū)所有的機(jī)構(gòu)和成員。 　　第五，管理方式不同。街道管理體制主要采取行政管理的方法，前幾年街道辦事處處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，辦事處的命令居委會要馬上執(zhí)行，很多任務(wù)都采取行政的方法進(jìn)行管理，而改革后的社會管理體制下，行政方式要與民主、法治、社會共同參與的方式等各種方式相互融合，來進(jìn)行社會治理，而不再是單一的行政方式。 　　第六，管理機(jī)制不同。街道的管理機(jī)制主要是行政機(jī)制和法律機(jī)制，在社會管理的體制下，應(yīng)該是行政機(jī)制、法律機(jī)制、市場機(jī)制、社團(tuán)機(jī)制、社區(qū)的倫理道德機(jī)制等多種機(jī)制共同作用。 　　第七，管理內(nèi)容不同。以往街道辦事處主要是政府交辦的行政事務(wù)為主，而社區(qū)管理體制要以滿足社區(qū)成員各種需求的公共事務(wù)為主。 　　以上概括了街道管理體制與社區(qū)管理體制的不同點。十六屆六中全會提出要“創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，構(gòu)建和諧社會”，要創(chuàng)新的體制就是街道管理體制，在這個層面上進(jìn)行創(chuàng)新，其總要求是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與，具體到社會管理體制，則有上面七點不同：管理體制的性質(zhì)由行政管理向社會管理轉(zhuǎn)變；管理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變；管理目標(biāo)由對政府負(fù)責(zé)向社區(qū)成員負(fù)責(zé)；管理范圍由行政任務(wù)向社區(qū)機(jī)構(gòu)、成員轉(zhuǎn)變；管理方式由行政方式向共同參與的方式轉(zhuǎn)變；管理機(jī)制由行政機(jī)制向多種機(jī)制轉(zhuǎn)變；管理內(nèi)容由行政事務(wù)向公共事務(wù)轉(zhuǎn)變。大家理解這七方面的不同，對具體從事創(chuàng)新城市社區(qū)的社會管理體制應(yīng)該會很有幫助。 　?。ㄋ模﹦?chuàng)新社區(qū)管理體制的途徑 　　全國有很多試驗和試點，我認(rèn)為有兩種基本的途徑。一種途徑是現(xiàn)有的街道并不做體制性的變革，也就是在現(xiàn)有街道辦事處的體制上，進(jìn)行漸變性的改革，從內(nèi)在的機(jī)制和管理內(nèi)容上做一些變革。如果現(xiàn)在把街道辦事處取消了，是不現(xiàn)實的，也是不符合中國國情的?，F(xiàn)在的街道辦事處承擔(dān)著政府在基層的行政工作和基層的社會治理工作，他們積累了大量的經(jīng)驗和教訓(xùn)，同時也培養(yǎng)了一批這樣的干部，如果一下取消這一級結(jié)構(gòu)，完全實施社區(qū)制，是不符合中國國情的。在現(xiàn)有的街居體制下，街道辦事處作為基層政權(quán)，在街道代表政府的辦事機(jī)構(gòu)，居民委員會作為社區(qū)居民自治組織，如果能讓他們之間實現(xiàn)有效地銜接，并能實現(xiàn)依法行政和居民自治的良性互動，就會是適合中國國情的創(chuàng)新社區(qū)管理體制的途徑。 　　想要通過這一途徑實現(xiàn)改革，就要改變現(xiàn)行的“條管塊包”的街道管理格局，建立“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”的格局。社會管理體制改革并不在于名稱的改變，而是內(nèi)在機(jī)制和管理內(nèi)容、方式、理念、手段的改變，關(guān)鍵是改變區(qū)直各部門 “條管”和街道 “塊包”的權(quán)責(zé)不清、定位模糊問題，避免有心做事但沒錢沒權(quán)的現(xiàn)象，或是有責(zé)任做事但力不從心的情況出現(xiàn)。要建立起“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”格局，分管各方面的部門要包起“塊”的責(zé)任，但真正整合資源還要通過街道來進(jìn)行，由街道來綜合管理，其中“條”是指區(qū)直的各個業(yè)務(wù)部門，“塊”是指街道辦事處。剛才我們講過，要想一下取消街道辦事處，顯然不太符合中國國情，只有在現(xiàn)有體制下，改變“條管塊包”的格局，讓社區(qū)和街道能夠整合社會資源，使其成為社會治理的綜合運(yùn)作機(jī)制和體制，從而達(dá)到治理基層社會的目的，名稱是否改變并不重要，更重要的是要注重內(nèi)在機(jī)制的變化。 　　還有一種途徑是“小政府、大社會”的社區(qū)管理格局。在條件具備的地方，采取這樣的探索還是可取的。一開始我就講到，北京曾經(jīng)有這樣的試點。 2003 年北京石景山區(qū)，利用新成立魯谷街道為契機(jī)，街道改成了社區(qū)，創(chuàng)建了“小政府、大社會”的魯谷社區(qū)模式。 2003 年石景山區(qū)對街道進(jìn)行重新劃分，原有的街道辦事處重新調(diào)整，在原有的街道辦事處之間就形成了新的辦事處，這時他們就利用這個機(jī)會，想建立起“小政府、大社會”的模式，他們沒有再建街道辦事處，而是利用街道辦事處的范圍直接建立了魯谷社區(qū)。為了完成上級的行政任務(wù)，他們成立了魯谷社區(qū)行政服務(wù)中心，區(qū)直機(jī)構(gòu)的各部門在這個中心內(nèi)實施“一站式”服務(wù)，把街道辦事處應(yīng)該完成的行政事務(wù)和行政職能集中在行政服務(wù)中心。社區(qū)居民成立了居民代表會議、居民小組，完全按照社會管理的要求，實行社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，實行民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，也就是我們所說的“四自四民”。通過這種方式，魯