【正文】 樣，在官方建立的流轉(zhuǎn)平臺上，通過招拍掛進行。農(nóng)民上交所有權后，換取對集體經(jīng)濟組織所擁有的股權，交易收益再通過集體經(jīng)濟組織的股份返還農(nóng)民。錦江作為成都市的五個主城區(qū)之一。借取成都市作為城鄉(xiāng)配套改革實驗區(qū)先行先試的優(yōu)勢，錦江區(qū)利用機會進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的探索。大概流程分為三步，首先從確權開始，接著是拆院并院，然后流轉(zhuǎn)。確權的一個問題是，在城鄉(xiāng)結合部，存在大量農(nóng)村宅基地多占、少批、未批和工礦企業(yè)違法用地的情況。錦江區(qū)的改革在確權時是把這個問題和后面的流轉(zhuǎn)貫通思考的。同時，11個村級新型集體經(jīng)濟組織又共同組建成立了成都市農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，委托其統(tǒng)一經(jīng)營管理所有集體土地。作為集體經(jīng)濟組織而成立有限責任公司的股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員選出的村民代表，公司的資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織原經(jīng)營管理的集體財產(chǎn)及村組集體土地。按公司章程是一人一股平均分配收益，但實際上這與公司法相沖突。分紅時，先分到村民小組組長，再平分給具體村民。再說土地整理和拆院分院。全面完成后，可整理出建設用地2863畝。除新型社區(qū)和其他公共設施建設用地外，可結余2501畝用于流轉(zhuǎn)和開發(fā)建設，占整理出建設用地的87%，可見整理效率還是比較高的。在流轉(zhuǎn)方面，錦江區(qū)專門成立了農(nóng)村土地房屋交易登記中心，由國土、統(tǒng)籌、房管三部門相關職能整合而成。錦江區(qū)已通過招、拍、成交價為80萬元/畝的集體建設用地。由于集體建設用地沒有通過征地的方式入市，流轉(zhuǎn)收益在扣除土地整理等成本后，將全部通過農(nóng)錦公司以股份的方式返還農(nóng)民。錦江區(qū)將整個整理區(qū)域通盤考慮，通過集體經(jīng)濟組織協(xié)調(diào)進行，這反映出錦江區(qū)土地產(chǎn)權改革的政府主導性特點。而集體建設用地的使用權流轉(zhuǎn)方面就會復雜很多，要先進行核算，然后一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟組織，二次流轉(zhuǎn)到農(nóng)錦公司，再通過受托的農(nóng)投公司，再通過官方的交易平臺，最后才到產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主。錦江模式的經(jīng)驗與啟示是：首先，成立了作為集體經(jīng)濟組織的有限責任公司，使得集體土地所有權主體實化；其次，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易平臺，為整個集體土地流轉(zhuǎn)提供了基礎設施，流轉(zhuǎn)土地可獲頒證，是對集體土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)合法性的肯定；最后，該模式繞過了征地制度，解決了實際建設用地面積和臺帳面積存在較大差異這樣的歷史遺留問題；統(tǒng)籌了集體土地收益分配，實現(xiàn)了土地資源價值最大化。如果不解決資金問題，這個模式是無法復制的。同時，要防止確權過程中，農(nóng)民的個人權利被弱化，集體經(jīng)濟組織被控制在村莊的核心人物手中的問題。最后，需要解決集體建設用地流轉(zhuǎn)收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主體之間合理分配的問題。令我感觸更深的，是周老師的那句話：這個發(fā)布會真的是收獲學生。剛才聽到四位同學，黃躍、程令國、趙瓊和徐建煒的演講，印象都非常深。徐建煒在整個表達、講述當中，表現(xiàn)出對自己研究的一種自信，讓人印象深刻。真的感謝你們。周老師日前在成都土地問題現(xiàn)場會上發(fā)言，對成都的經(jīng)驗有四個概括：第一，級差地租是大學校；第二，確權是基礎；第三，現(xiàn)有制度，包括耕保基金和征地制度，都具有彈性；第四，要尋求利益平衡點。改革開放三十年的成功大家都是認可的，但并沒有最終完成。成都這件事情是成都當?shù)卣I導和群眾、中層干部非常自覺的改革，當然他們也是沒辦法，逼出來的。我們對成都經(jīng)驗的關注，怎么關注都不過分，當然，成都也有很多問題需要繼續(xù)解決。土地制度中有三個主體，一是中央政府，二是工廠、學校、單位，三是農(nóng)民。然而，國家、集體、農(nóng)民三方面在土地制度中都要獲得利益。人民公社的基因在我們聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度里是存在的，這個制度是去不掉它，既然去不掉就要面對它，很好地把它變成財富。這個土地制度支撐了我們中國當代工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展，包括解決了我們現(xiàn)在很多人擔心的吃飯問題。2009年第51期（總第812期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報五2009年6月24日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。路乾：都江堰柳街鎮(zhèn)確權實踐之前幾個流轉(zhuǎn)案例都提到了確權的重要性。然而，一旦財產(chǎn)開始流轉(zhuǎn)，有了市場價值，大家就都想爭奪這個市場價值，在權屬不清的情況下，農(nóng)民的權益就可能受到侵犯。可以說，確權是流轉(zhuǎn)的基礎。2008年3月份，柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民領到了《中華人民共和國房屋所有權證》、《中華人民共和國林權證》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，《中華人民共和國集體土地所有權證》和《中華人民共和國集體土地使用權證》。農(nóng)村的土地和房屋經(jīng)過多年的變動，邊界已經(jīng)模糊，要確權不是一件容易的事。確權工作分為測繪、戶調(diào)、校對、公示等幾個階段。建國六十年來，我國還沒有一套真實的、完整的土地數(shù)據(jù)資料，這給確權工作帶來了困難。由于要上稅，臺帳面積一般比實際面積小30%。同樣的臺帳面積，產(chǎn)量高的田實際面積小，產(chǎn)量低的田實際面積大。確權的第二個工作是戶調(diào)。比如，這家的戶主是誰，有哪些家庭成員；在這個地區(qū)居住的人中，有哪些人享有集體組織成員權。確權中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村的人口信息也是不準確的：有的人在公安系統(tǒng)里有記錄，卻沒有戶口本；有的人有戶口本，但在公安系統(tǒng)的記錄中找不到這個人；有的人既沒有戶口本，在公安系統(tǒng)的記錄中也沒有這個人，也就是所謂的“黑人”。這次確權幫助我們把農(nóng)村的基本人口信息也搞清楚了。這不是一件容易的事情。一輪承包、 二輪承包、2003年農(nóng)業(yè)稅的取消，都使得土地的占有發(fā)生了多次變動。同一塊田，張三說是張三的，李四說是李四的。在這次產(chǎn)權改革中，柳街鎮(zhèn)通過選舉議事會的方式，很好地解決了這一問題。由他們組成議事會來調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛，農(nóng)戶一般都比較容易接受，這就極大的加快了確權的進度。在議事會的基礎上，柳街鎮(zhèn)各個村組制訂了《村規(guī)民約》，把確權中的糾紛以《村規(guī)民約》的形式固定下來。確權方面的其他糾紛，也用類似的方式予以規(guī)定。測繪、戶調(diào)完了之后就是校對，校對包括權屬校對和數(shù)據(jù)校對。如果有問題，重新進行測繪、戶調(diào)，一直到?jīng)]有問題才進入公示階段。如果在公示期內(nèi)沒有異議，就將公示結果交由相關部門作為發(fā)證的依據(jù)。在確權工作中，柳街鎮(zhèn)另一個值得學習的經(jīng)驗是發(fā)明了現(xiàn)代化的地籍信息管理系統(tǒng)，也就是魚鱗圖系統(tǒng)。但是，自建國以來，我國還沒有一個清晰有效的記載和管理土地信息的方法。只要用鼠標在魚鱗系統(tǒng)中隨意圈出一塊多邊形土地，這塊地的權屬、面積、地類、四至都可以顯示出來。同時，該系統(tǒng)能夠清晰的表達有關土地的信息，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎。清晰明確的產(chǎn)權，為保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權益奠定了基礎。建立一個類似魚鱗系統(tǒng)的、完整有效的農(nóng)村基層數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)是十分有必要的。我手中是一張《城市房屋所有權證》，這是從我家里拿來的；如我家一樣，在城市里家家戶戶都有這個證。后來一些鄉(xiāng)村下發(fā)了《城鎮(zhèn)房屋所有權證》，發(fā)證單位級別低，也很不規(guī)范——于是形成了“規(guī)范”與“不規(guī)范”的對比?？梢哉f，像都江堰柳街鎮(zhèn)這樣的確權工作，終于在“權證的規(guī)范擁有”意義上把城、鄉(xiāng)的距離拉平。一、成都確權工作中帶給我們的直接啟發(fā)：第一，確權工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農(nóng)民自己做主；農(nóng)村創(chuàng)立以“議事會”為代表的新的村級治理結構。第二，確權過程中宅基地面積分塊處理。成都市在確權時找到了政策與現(xiàn)實間一個平衡的辦法：將現(xiàn)有宅基地的實測面積分為兩個條目進行確權。這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無償性”，與“引入經(jīng)濟杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準農(nóng)村宅基地部分”保持無償，而對其余部分討論收取稅費的可能；此外，可以規(guī)定“批準部分”使其不可流轉(zhuǎn)，而相應對“其余部分”討論流轉(zhuǎn)的可能性——這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉(zhuǎn)帶來級差地租與土地集約利用”與“失房的擔心”這對矛盾的一個途徑。2008年成都市委一號文件部署“農(nóng)村產(chǎn)權制度改革”，其中首要任務是進行全面的確權，尤其是要權屬明晰到戶。成都下如此大決心，率先全面推開“確權”工作，是因為確權可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風險”。其次是確立農(nóng)民的主體地位。土地也是同樣的道理：農(nóng)民的地由政府來考慮如何賣，如何處置，有時候總不免有“我賣別人東西”的感覺。換句話說，確權是把“政府思考如何保護農(nóng)民”的現(xiàn)狀部分地變到“讓農(nóng)民有權自己保護自己”；這樣在某種程度上為農(nóng)民提供了系統(tǒng)性的保障，為改革加上了保險閥。首先是“止紛定爭”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達使遠距離對資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進城務工的背景下尤為重要，使他們不必擔心他們擁有使用權的土地或其帶來的收益因自己的離開而被他人侵占?！贝_權實際上不僅是在保護交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機會。而有了正規(guī)的權證與保障體系，相互不認識的經(jīng)濟參與者，即使不見面，甚至有不同的文化、國籍、語言，也可以放心地廣泛參與到交易中。而更好的釋放土地級差收入，更多引入資本，擴大農(nóng)村經(jīng)濟總量，都有賴于更廣泛的交易可能性。當下的金融危機，政府撥了4萬億做基礎設施投資。但這些花費并不是沒有價值的，因為它是一種無形的、抽象的建設，是“社會主義市場經(jīng)濟制度的基礎設施投資”。第一，它是建國60年第一次全面推進的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權利上提供城鄉(xiāng)公平的起點；第三，它是這次報告中提到的，圍繞土地問題思考城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務的落腳點——如果有一個不動的土地、不動的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來形成服務網(wǎng)絡，公共服務就會延續(xù)下去；第五，它同樣也是未來財稅體系的支撐：只有先確定權利，才可能正常進行財稅或補貼。其次，工作中出現(xiàn)了部分按臺帳確權，或者“確空權”的問題（報告里已有詳細討論）。當然，這種意識的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會大眾作為媒介。最后需要強調(diào)，確權操作中的問題絕不會掩蓋這項工作的重大意義，或影響我們對這項工作的肯定。2009年第52期（總第813期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報六2009年6月24日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。本部分有兩位報告人發(fā)言，分別是北京大學國家發(fā)展研究院李力行教授和研究生譚力同學。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。所以下面我從公共財政的角度來講一下改革征地制度所面臨的稅收轉(zhuǎn)型問題。政府通過壟斷力量低價從農(nóng)民那里拿到地，高價出讓出去，形成的土地績差收益成為城市化推進的動力。這無疑會使得土地財政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個“烏托邦”。很重要的一點，就是要以對占有土地、房產(chǎn)等資源進行普遍征稅來替代現(xiàn)有的土地財政。因此，地方政府公共職能也需要轉(zhuǎn)型。下面我先介紹一下現(xiàn)有征地制度下土地財政的特點。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟動機，因為它只有通過不斷征地、賣地才能獲得土地出讓收入，而不會在意小量的正規(guī)的土地稅費。蛟龍工業(yè)港正是被這種低密度的用地模式給逼出來的。第一，土地稅費多是在流轉(zhuǎn)階段征收，而不是在持有階段征收。第二，所以這樣的制度不鼓勵流轉(zhuǎn)，從而不利于資源得最優(yōu)配置。第三，地方政府需要通過征地、出讓來獲得一次性的土地稅費收益，缺乏來自于房產(chǎn)、土地的穩(wěn)定稅收來源。它的特點是能夠提供穩(wěn)定的稅源，因為它是對房產(chǎn)、土地的占有進行征稅。在鼓勵地方政府提供良好公共服務的同時，財產(chǎn)稅當然也促進了資源的優(yōu)化配置，因為占有、使用房、地的人需要交稅，所以不愿意讓這些財產(chǎn)閑置，會出讓給更能有效利用它們的人。二是缺乏獨立的評估體系。通過國際比較可以看出，中國的財產(chǎn)稅在整個稅收中所占的比重偏低，尤其是在地方政府稅收中所占的比例偏低，另外經(jīng)常性稅收在財產(chǎn)稅中的比例也偏低。二是對占有征收替代對交易征收。四是合并相關土地房產(chǎn)稅收，設置統(tǒng)一的財產(chǎn)稅種。以上講了面上的大思路，下面就以成都為例來具體看看轉(zhuǎn)型的過程怎么實現(xiàn)。成都在2005—2007年土地出讓純收益分別是155億，190億和421億，考慮到2007年是房地產(chǎn)高峰期，因此正常的土地財政規(guī)模應該是200億左右。我們提出，向全面財產(chǎn)稅過渡的轉(zhuǎn)型可以分三步走。成都提出在未來五年每年整理100萬畝的農(nóng)地和9萬畝農(nóng)村居民點，這樣通過占補平衡和掛鉤指標可以收入近100億元成為返農(nóng)資金?？蛩阋幌拢绻麅H對建設用地每平方米每年平均收取2元地產(chǎn)稅，那么每年可以收入50億元；房產(chǎn)方面，僅對城市房產(chǎn)征收每年1%的房產(chǎn)稅，只要有1億平米的持有量，每年就可以征收50億元。與此同時，需要對集體建設用地的流轉(zhuǎn)合理征收稅費。這是對突破征地制度的嘗試規(guī)范征收稅費的例子，可以起到維持政府收益的效果。另外，地方政府還可以用未來數(shù)十年的財產(chǎn)稅收入作為抵押來發(fā)放地方債進行過渡。如果財產(chǎn)稅收能達到韓國的水平，也就是GDP的3%的話，那么按2007年的水平，每年可以獲得150億元收益，這樣可以基本替代原有的土地財政。但是這樣的轉(zhuǎn)型總要開始，可以由某個地方先行試驗，這也是我國漸進式改革的成功經(jīng)驗。譚力：從法外到法內(nèi)：改革動力學前面發(fā)言已經(jīng)分層次介紹了成都實踐各方面內(nèi)容。我們不禁問：如果這是一場變革，那么改革的動力到底在哪里？改革的推動力是什么？又給我們什么啟發(fā)呢？我在這里做一些嘗試性解讀。我們不否認這種土地財政為政府快速有效提供公共產(chǎn)品，例如基礎設施，提供了相當大的便利，我們也不否認征地制度在國家建設中所做出的巨大貢獻，但是問題是，經(jīng)濟在發(fā)展，社會在變化，如果法還是依然不變，那就一定會暴露出相當?shù)闹贫嚷┒?。在征地制度下，拿的地是一次性拍光，是存量，花出的銀子卻是流量，兩者不能配比，當財政不夠用時，政府有很強的動機再去拿地；再加上拿地容易，兩頭一夾，城市就拼命的攤大餅，結果土地的集約利用遠遠不夠。而農(nóng)民之所以還能“有理有據(jù)”的上訪，那是因為大部分征地根本就不是因為“公益性”。可是這就像砍掉自己的手臂，好難！既然你政府分不好，好，農(nóng)民的邏輯就是：你干不好，我干行不？于是就拉開轟轟烈烈的集體建設用地入市的行為：先有南海和昆山之例，后有各地小產(chǎn)權之火，偌大一個法外世界開始形成。更要命的是，只要是法外行為，就意味著有隨時被消滅的危險。而這恰恰是事實的關鍵：一個事件一旦具有合理性，即使發(fā)生在法外，就有了最堅實的生存基礎，就會想盡一些辦法“合理換合法”，以延長存活的時間。在我們的調(diào)查中，