【正文】 ，導(dǎo)致城市出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了大量的城市棚戶區(qū)、危舊房和“城中村”。大多數(shù)居民難以靠自己解決住房問題。十八大提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，著力解決好人的城鎮(zhèn)化”。二、國外住房保障的主要做法和啟示(一)國外住房保障的三種類型。(二)各種類型的利弊分析。弊是政府資金壓力大；日常管理易陷入過去直管公房模式；容易陷入福利陷阱，形成新的“貧民窟”。弊是難以實(shí)現(xiàn)政府兜底的目標(biāo)；界定產(chǎn)權(quán)比例的難度較大。弊是不能根本解決住房困難問題；發(fā)放補(bǔ)貼不一定用于解決住房困難。一是提供住房保障是各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；二是解決住房困難問題應(yīng)和國情、國力、國民認(rèn)識等相適應(yīng)。我國住房保障制度由計劃經(jīng)濟(jì)時代政府大包大攬的“福利分房”到政府保障能力弱化而全面推向市場。目前我國實(shí)施的城鎮(zhèn)保障性安居工程，包括保障性住房、租賃補(bǔ)貼、棚戶區(qū)改造等三大類。三、我省保障性安居工程工作實(shí)踐近年來，省委、省政府把保障性安居工程建設(shè)作為重點(diǎn)民生工程，在工作實(shí)踐中，積極進(jìn)行理論創(chuàng)新。2011—2013 年連續(xù)三年各項(xiàng)指標(biāo)位居全國前三位。2011 年國家一次性獎勵我省土地指標(biāo)31102 畝，2012 年獎勵資金 18 億元。保障房土地實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。(二)積極創(chuàng)新融資模式。今年我省還將發(fā)行 30 億元私募債，利用住房公積金增值收益資金支持保障性安居工程建設(shè)，破解資金瓶頸。確定了 萬戶保障對象，一次性確定五年輪候次序。(四)率先成立保障性住房管理中心。省政府投資 億元建立了功能強(qiáng)大、設(shè)備先進(jìn)的住房保障信息平臺，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、街辦和社區(qū)五級聯(lián)網(wǎng)。將保障性安居工程建設(shè)納入省委、省政府對各市的目標(biāo)責(zé)任考核體系，修訂和完善了《陜西省住房保障工作評價考核辦法》。(六)將保障房與推進(jìn)城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合。二是把保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合。(七)租賃型保障房并軌運(yùn)行。(八)創(chuàng)新棚戶區(qū)改造模式。形成了具有典型經(jīng)驗(yàn)的“西安模式”。四、住房保障工作的政策趨勢與研究(一)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃關(guān)于住房保障的政策要點(diǎn)。三是到 2020 年城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率在 23%以上；四是要建立各級財政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，擴(kuò)大保障性住房有效供給。要制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出制度，提高保障性住房物業(yè)管理、服務(wù)水平和運(yùn)營效率。一是提出保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜。二是實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合，配租與配售并舉；鼓勵社會力量參與；明確政府的保障責(zé)任，強(qiáng)化工程質(zhì)量責(zé)任，嚴(yán)格相關(guān)人員的責(zé)任。(三)國務(wù)院關(guān)于棚戶區(qū)改造資金保障機(jī)制。(四)國務(wù)院 2014 年政府工作報告有關(guān)住房保障要求。今年新開工 700 萬套以上，其中各類棚戶區(qū) 470 萬套以上。(五)住建部草擬共有產(chǎn)權(quán)住房指導(dǎo)意見。(六)部分兄弟省份的一些探索。江西等省實(shí)行廉租房、公租房和經(jīng)適房三房并軌，河北省實(shí)行四類保障房并軌。江蘇、上海、北京等省市實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)。政府職能履職缺失或不到位；分配過程中不透明、不公平，審核時限長引發(fā)的問題；租售并舉過程中售的太多，政府手中的保障房很少；持續(xù)保障問題以及出售會同不明確帶來的產(chǎn)權(quán)糾紛隱患以及國有產(chǎn)權(quán)流失；保障房退出機(jī)制不健全；存在牟利和尋租空間；低收入保障對象的集中居住可能帶來的新的“貧民窟”問題；出現(xiàn)原來直管公房的“大包大攬”的問題；以及配套設(shè)施不到位影響入住率等問題。我省住房供應(yīng)應(yīng)堅(jiān)持“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的總體思路?！笆濉蹦〗鉀Q中低收入住房困難 210 萬套(戶)以上，全省保障覆蓋面達(dá)到 23%以上，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。工作探索:一是保障性住房的并軌管理及制度完善；二是共有產(chǎn)權(quán)制度的探索；三是創(chuàng)建“和諧社區(qū)典型案例西安市是全國棚戶區(qū)(城中村)較多的城市之一，在棚戶區(qū)改造工作中取得了一定成效。同時形成了“西安模式”，即“政府兜底、國企參與，封閉運(yùn)營，安置先行”。政府兜底，即政府籌集資金。已使用 60 億元重點(diǎn)解決了城區(qū)二環(huán)內(nèi) 18 處土地資源緊缺、改造難度大的項(xiàng)目。國企參與，即以區(qū)級政府實(shí)施搬遷為基礎(chǔ)，通過選用信譽(yù)高、實(shí)力雄厚的市屬五家大型國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，負(fù)責(zé)安置房建設(shè)，實(shí)行成本控制，有效保障了安置房建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和品質(zhì)。由市棚改辦審核下達(dá)資金使用計劃，市城改公司按計劃撥付給項(xiàng)目搬遷、建設(shè)實(shí)施單位，實(shí)行封閉式運(yùn)營管理。安置先行，即棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的搬遷和建設(shè)可同步進(jìn)行。具體效果，一是有效平抑房價。同時配套開發(fā)商品房，增加了市場供應(yīng)量，對平抑房價產(chǎn)生了積極的影響。據(jù)統(tǒng)計，棚戶區(qū)改造后群眾財產(chǎn)性收入平均增加了 2—3 倍。通過改造實(shí)現(xiàn)了集約、節(jié)約利用土地，拓展了城市發(fā)展空間，為西安鐵路北客站、大明宮遺址等一批國家和省市重點(diǎn)項(xiàng)目提供建設(shè)用地 萬畝，提供儲備用地 8089 畝，打通各類城市道路 189 條，完善了各類市政設(shè)施建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，2007 年至 2013年，改造工作帶動全社會經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加 1800 多億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 600 多億元。為保障人民群眾住有所居，黨中央、國務(wù)院明確提出把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，并決定大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，以促進(jìn)社會公平、保證人民群眾共享改革發(fā)展的成果。包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價商品住房。棚戶區(qū)改造包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)和林區(qū)棚戶區(qū)改造；舊城改造包括城市基礎(chǔ)設(shè)施(公用事業(yè))建設(shè)拆遷安置、老舊預(yù)制板房改造、城中村改造的拆遷安置等。(三)基本特征一是保障基本需求。二是實(shí)物與貨幣相結(jié)合。三是以政府為責(zé)任主體。因此政府成為當(dāng)然的責(zé)任主體。為加快解決群眾住房困難，國務(wù)院決定“十二五”期間建設(shè) 3600萬套保障性安居工程，使全國住房保障面達(dá)到 20%以上。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，國家將農(nóng)民工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入住房保障范圍，到 2020 年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率將擴(kuò)大到 23%以上。第一，是滿足城鎮(zhèn)中低收入居民基本居住條件的需要。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展，較為充分地解決了溫飽問題，但住房消費(fèi)能力相對不足，中低收入家庭居住困難問題日益凸顯。第二，是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性工作。因此，以政府主導(dǎo)的保障性住房滿足基本住房需求，是在快速城鎮(zhèn)化背景下解決低收入家庭住房問題的有效途徑。在住房資源的供應(yīng)與配置過程中，必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體，是要在市場機(jī)制難以發(fā)揮作用的情況下，引導(dǎo)和規(guī)范市場運(yùn)行，對市場機(jī)制進(jìn)行必要的補(bǔ)充。三、國內(nèi)外發(fā)展概況(一)國外保障性住房情況。為解決這一世界難題，不同國家采取的政策各有不同，主要形成了三種模式:即以香港地區(qū)、新加坡為代表的租賃型，以英國為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”型，以德國、法國為代表的發(fā)放住房補(bǔ)貼型。(詳見下表)國外保障性住房建設(shè)的啟示: 一是政府在解決中低收入居民住房問題上應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。單純通過市場機(jī)制不能解決低收入家庭的住房問題，所以政府必須切實(shí)肩負(fù)起住房保障的重任，積極履行公共服務(wù)職能。各國住房保障政策演變過程表明，住房保障的政策制度與方式選擇，與當(dāng)時的住房市場供求以及政府財力等密切聯(lián)系。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，我們應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段的特點(diǎn)，以深化改革的精神完善住房保障體系，努力做到與時俱進(jìn)。政府擔(dān)負(fù)起住房保障責(zé)任，并不意味著不需要社會力量的參與和支持。這不僅表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)積極為居民購房提供優(yōu)惠支持，還表現(xiàn)在房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對較低的價格和合適的方式提供給中低收入居民。(二)我國住房保障的歷史沿革和政策框架。住房市場化使大多數(shù)人的住房條件在短時間內(nèi)有了迅速改善，但也同時伴隨著住房差距的擴(kuò)大和政府保障功能的收縮，部分中低收入家庭住房依然困難；三是逐步發(fā)展成為“以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次住房需求，租售并舉為主、發(fā)放租賃補(bǔ)貼為輔的中國特色住房保障和供應(yīng)體系新階段”。四、我省保障性住房的理論和實(shí)踐探索我省高度重視保障性安居工程建設(shè)，始終把解決人民群眾住房困難作為一項(xiàng)重要民生工程來抓，采取了一系列重要措施，取得了顯著成效。在實(shí)際工作中，我們一直不斷探索建立科學(xué)的長效機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，并在實(shí)踐中積極進(jìn)行理論探索，形成了六大模塊。保障房建設(shè)不是一時之舉而是長久之策，要著眼于長遠(yuǎn)，立足于規(guī)范的制度設(shè)計，我省在這方面做了積極大膽的嘗試，利用模塊化理論，從保障房建設(shè)的政策、土地、資金、質(zhì)量、分配、管理等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，讓每一個環(huán)節(jié)都成為一個清晰明了的模塊，使群眾知曉政策、干部掌握政策、媒體理解政策。保障性住房分類較多，政策各不相同，容易混淆。土地模塊。在用地指標(biāo)日益緊缺，土地資源越來越少的情況下，安排好保障房的用地尤為重要。資金模塊。由于保障房規(guī)模大，國家財力有限，財政一次性投入是不現(xiàn)實(shí)的。不僅是建設(shè)時需要資金，后期管理同樣需要大量資金。質(zhì)量模塊。模塊從項(xiàng)目開工前的基本設(shè)計程序，圖紙?jiān)O(shè)計招投標(biāo)管理、建筑材料質(zhì)量檢測，到項(xiàng)目建設(shè)過程中如何落實(shí)勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位責(zé)任，實(shí)施工程質(zhì)量終身責(zé)任制，再到竣工后的驗(yàn)收等 7 個方面進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定。分配模塊。首先將擬保障對象的有關(guān)信息錄入住房保障信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，一次性確定五年輪候次序，輪候內(nèi)實(shí)行三級審核、三次公示，分配結(jié)果同步錄入輪候數(shù)據(jù)庫，并向社會公開。對不符合條件經(jīng)核查后取消其資格。隨著大規(guī)模建設(shè)保障房工作的不斷推進(jìn)，我省 210 萬套保障性住房建成后的日常運(yùn)營管理、監(jiān)督準(zhǔn)入退出等問題迫切需要解決。通過建立完善的保障房源和保障對象數(shù)據(jù)庫，對舉報受理、定期審核等監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計、分析，并及時更新保障性住房延續(xù)、變更、退出管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)。建立動態(tài)資金平衡模式，確保良性循環(huán)。一是城鎮(zhèn)居民居住條件改善。二是保障房建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，拉動了投資和消費(fèi)，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。四是累計爭取中央資金 億元。五是得到了國務(wù)院和住建部、發(fā)改委、財政部、國土部等部委的充分肯定和支持，并在土地指標(biāo)及資金方面給予了較大支持和獎勵。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會、人口以及住房供求關(guān)系的變化，住房保障體系面臨著一系列新問題和新挑戰(zhàn)。二是在一定程度上存在著分配不透明、不公平，審核時間長等問題。四是直管公房有政府“大包大攬”、管理不到位等問題。五、下一步的工作措施(一)立足實(shí)際，完善保障性住房管理制度一是推進(jìn)并軌運(yùn)行。二是加強(qiáng)資產(chǎn)管理。三是探索共有產(chǎn)權(quán)制度。(二)提升服務(wù)，不斷完善保障房配套功能一是創(chuàng)建“和諧社區(qū)為使保障房小區(qū)中的中低收入居民住得下、穩(wěn)得住，在部分市縣推行保障房小區(qū)和諧社區(qū)創(chuàng)建試點(diǎn)，建立政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、社會組織參與的聯(lián)動機(jī)制，不斷提高入住率。要根據(jù)國家要求，以住宅產(chǎn)業(yè)化推動保障房綠色建筑。政府根據(jù)保障小區(qū)居住對象給予一定的物業(yè)管理補(bǔ)貼。出臺優(yōu)惠政策鼓勵服務(wù)型企業(yè)和商戶進(jìn)駐保障房小區(qū)提供優(yōu)惠服務(wù)。合理安排各類保障房和商業(yè)配套服務(wù)設(shè)施比例，以縣區(qū)為單位實(shí)現(xiàn)資金平衡。針對我省區(qū)域差異較大，部分市縣配套資金存在困難。三是充分利用社會資本。(四)互動推進(jìn)，以保障性住房促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)一是保障房建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合。要利用保障性住房形式多、覆蓋面廣的特點(diǎn)，在新區(qū)規(guī)劃中安排一定規(guī)模的保障性住房，既安置原有城市各類人員，同時通過建設(shè)小區(qū)道路、供電、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施及學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)體系，推動完善城市功能。通過保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，適當(dāng)提高容積率、降低建筑密度，完善配套設(shè)施，改善居住環(huán)境，提高城市承載力，既可以就地安置原居民，還可以解決外來人口以及原租住戶的住房問題，改善了城市服務(wù)，提高了產(chǎn)業(yè)容量，也降低了城鎮(zhèn)化的成本?？h城和重點(diǎn)鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力，通過建設(shè)功能齊全、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施配套完善的保障性住宅小區(qū)，讓群眾享受與城市均等的服務(wù)設(shè)施，既能有效吸引搬遷居民入住，也可為第三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，帶動小城鎮(zhèn)全面發(fā)展。低收入人口的住房保障是世界各國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中遇到的普遍問題。一、主要國家低收入群體住房保障實(shí)現(xiàn)形式美國:以金融工具為主要手段美國住房保障的宗旨是幫助低收入家庭獲得自己的住房提高住房自有率，而不是建造大量公共住房容納社會貧困人口。英國:共有產(chǎn)權(quán)型為主以英國為代表，政府通過向低收入家庭租賃或出售政府建設(shè)的房屋實(shí)現(xiàn)住房保障，購房人由政府資助，鼓勵購買房屋，享有部分產(chǎn)權(quán)，以后出售房屋所得按比例分成。對第一次購房的低收入公職人員，由政府資助，鼓勵購買房屋，購房人享有部分產(chǎn)權(quán)，出售房屋所得按比例分成。與歐美等國住房保障的全社會福利原則不同的是，日本保障性住房以福利救濟(jì)為最終目標(biāo)，每年的公共住房建設(shè)量基本穩(wěn)定在所有商品房建設(shè)的 15%左右的水平。新加坡:鼓勵居民購買政府所建組屋新加坡為普惠制的住房保障制度的代表，目標(biāo)是鼓勵居民購買國家建設(shè)的低價住房。政府下設(shè)的住房管理局成為全國最大的房地產(chǎn)開發(fā)商，同時還承擔(dān)物業(yè)管理職能，實(shí)行獨(dú)立核算、自住經(jīng)營。新加坡通過這種模式成為世界上住房問題解決得最好的國家，其模式的成功與其國土面積的相對較小，國家高效的法律執(zhí)行力度和政府清廉度有相當(dāng)大的關(guān)系。通過住房合作社，住房互助儲蓄信貸銀行以及政府與個人的合作建房等方式鼓勵政府、團(tuán)體與個人之間多層次的合作建房。二、不同保障形式之比較和對我們的啟示上述各國的保障房政策以及其他一些都帶有其地理、制度、歷史的烙印，手段不同也各有利弊。在后期風(fēng)險控制不嚴(yán)，大量無穩(wěn)定收入無購買能力的人也從銀行得到了貸款，就是所謂的次級貸款，放貸機(jī)構(gòu)也能借助資產(chǎn)證券化將這些貸款打包賣出，金蟬脫殼，穩(wěn)賺高額回報進(jìn)而刺激了這種放貸行為，金融工具層層衍生，風(fēng)險不斷累積，最終釀成次貸危機(jī)。產(chǎn)權(quán)型的優(yōu)點(diǎn)是符合國人置業(yè)觀念、有利于激勵積極向上的生活動力、有利于引進(jìn)社會資金；缺點(diǎn)是界定產(chǎn)權(quán)比例的難度較大；不符合條件后退出較為困難。我國借鑒各國經(jīng)驗(yàn)，為不同保障對象設(shè)計了不同的保障性住房建設(shè)形式。租賃型保障房針對低收入群體。我省在保障性女居工程方面認(rèn)識到位，措施得力，實(shí)質(zhì)進(jìn)展快，開工率一直位居全國前列，但也存在標(biāo)準(zhǔn)和政策設(shè)計碎片化，分類不盡科學(xué)，橫向管理部門多，縱向?qū)嵤┉h(huán)節(jié)多，制度覆蓋不全面等問題。第二，積極探索擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)式保障房建設(shè)，既滿足中低收入