【正文】 悖的。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。（二）長遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實可行。四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重失衡。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財力最弱的西部地區(qū)最少。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。%，村均補(bǔ)助9071元?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。一、認(rèn)真宣傳，廣泛動員，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)村級債務(wù)是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復(fù)雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復(fù)雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動一切積極因素，認(rèn)真宣傳、廣泛動員，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。宣傳工作要貫穿于解決村級債務(wù)的全過程，突出重點，循序漸進(jìn)，逐步深入。把握宣傳導(dǎo)向，根據(jù)不同階段工作的重點，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級債務(wù)工作，注重宣傳效果。通過宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺地參與到化解村級債務(wù)的工作當(dāng)中去，調(diào)動廣大群眾的積極性和主動性。廣泛動員，層層部署。要認(rèn)真組織廣大干部深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會化解村級債務(wù)的意義，通過全面動員、部署和深入學(xué)習(xí)，充分調(diào)動各級干部參與解決村級債務(wù)工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。要切實把化解村級債務(wù)作為當(dāng)前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負(fù)責(zé)同志要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把化解村級債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實?？h（市、區(qū)）成立的化解村級債務(wù)辦公室要有農(nóng)業(yè)、財政、組織、紀(jì)檢、金融、稅務(wù)等部門參加。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。二、結(jié)合實際，制定方案，認(rèn)真組織實施周密制定實施方案。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》和本實施方案精神，在認(rèn)真研究分析本地區(qū)村級債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙嶋H，制定實施方案。目標(biāo)任務(wù)要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標(biāo)進(jìn)行逐年分解，基本達(dá)到：2002年消化債務(wù)總額的30%，其中負(fù)債5萬元以下的村基本實現(xiàn)零債務(wù)；2003年再消化村級債務(wù)總額的20%，其中負(fù)債5—10萬元的村基本實現(xiàn)零債務(wù)；2004年和2005年重點解決負(fù)債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務(wù)問題基本得到解決?？h、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務(wù)的實施方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。縣、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負(fù)責(zé)同志簽字后上報。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級債務(wù)的實施階段。債務(wù)的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。清理核實要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)檢查、督促和指導(dǎo)，參與村級自查工作的全過程。清理核實工作要與化解村級債務(wù)工作結(jié)合起來。凡發(fā)現(xiàn)不實的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務(wù)，要完全予以剝離；對債權(quán)單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。清理中，既要逐項登記每一筆村里的債權(quán)債務(wù)，又要針對村級集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關(guān)財務(wù)、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務(wù)的機(jī)制，教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強(qiáng)大局觀念、集體觀念，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)，從思想上、制度上切實加強(qiáng)集體資產(chǎn)和財務(wù)管理，不斷鞏固化解債務(wù)的成果。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級債務(wù)的措施和辦法。清理核實的范圍和時間界限。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權(quán)債務(wù)。清理核實工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護(hù)和調(diào)動基層干部積極性，妥善處理清理核實中出現(xiàn)的矛盾和問題，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。要對工作組人員進(jìn)行基本政策、業(yè)務(wù)知識、工作方法等短期培訓(xùn)，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。統(tǒng)計表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權(quán)部分，債務(wù)部分，用途和數(shù)額，債權(quán)人，債務(wù)人，債務(wù)本金、利息和利率等。每個工作組清理核實工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報告。報告和統(tǒng)計表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報縣（市）化解村級債務(wù)工作辦公室。各地的報告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后正式行文上報。充分調(diào)動和發(fā)揮各級干部以及農(nóng)民群眾參與村級化債工作的積極性。增強(qiáng)農(nóng)民依法納稅意識和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。村黨支部、村委會是這項工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村級組織作用，實行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時報告?zhèn)鶆?wù)化解進(jìn)展情況?？h級黨委、政府是做好村級債務(wù)化解工作的關(guān)鍵，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，不斷增強(qiáng)村級債務(wù)化解工作的責(zé)任心和自覺性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實解決實際工作中存在的問題。各市黨委、政府和有關(guān)部門，要高度重視村級債務(wù)化解工作，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，開展檢查督促。聯(lián)系實際，把握重點。解決村級債務(wù)問題，一定要與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權(quán)等結(jié)合起來，認(rèn)真調(diào)查研究，深入細(xì)致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級債務(wù)化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認(rèn)可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個模式。既要堅持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結(jié)合實際，制定鼓勵和激勵措施，對債權(quán)人自愿放棄借款利息的、債權(quán)債務(wù)抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。清欠、回收債權(quán)。對村集體一時難以償還的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務(wù)的，要嚴(yán)格按照法律程序予以清欠。對公安部門已經(jīng)確認(rèn)死亡，或法律規(guī)定可以認(rèn)定為死亡的農(nóng)戶尾欠和債務(wù)予以核銷，對三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，其尾欠和債務(wù)予以核銷。對鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴(yán)肅紀(jì)律，限期追回，并承擔(dān)同期銀行的貸款利息。對村內(nèi)債務(wù)實行債權(quán)債務(wù)抵沖。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機(jī)電設(shè)備以及機(jī)井、小型灌溉設(shè)施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機(jī)動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學(xué)校等，在核實存量的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民代表會議討論，定出標(biāo)的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。在出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓關(guān)停企業(yè)資產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)做好企業(yè)資產(chǎn)的評估和權(quán)屬界定工作。調(diào)息、降息。建立村級債務(wù)化解基金?；饋碓纯蓮囊韵虑阑I集：村集體收入提取，違紀(jì)、違規(guī)資金，各種扶持資金等。五、部門協(xié)作，整體推進(jìn)，確保化解村級債務(wù)工作取得階段性成效化解村級債務(wù)工作是在農(nóng)村稅費改革試點進(jìn)入關(guān)鍵階段，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民增收困難的形勢下進(jìn)行的。各級政府在財力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務(wù)化解。為確?；獯寮墏鶆?wù)工作取得明顯成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，有組織、有重點地開展化債工作的監(jiān)督檢查；宣傳部門要加大輿論監(jiān)督力度，積極總結(jié)宣傳正面典型，對行動遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的作用，設(shè)立舉報箱、舉報電話，對群眾反映的問題，要及時研究處理；各級黨委、政府要加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，抽調(diào)精干人員，組成督查組，對化解村級債務(wù)階段性工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；各級紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事等部門要加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)行為的處理力度，確保政令暢通。各級都要建立定時報告制度，掌握、解決村級債務(wù)工作進(jìn)度，督促各地階段性化債目標(biāo)的實現(xiàn)。及時總結(jié)驗收。縣控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作實施方案為進(jìn)一步加強(qiáng)我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，根據(jù)《xx省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》（x政發(fā)?20**?5號）和《x省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省地方政府性債務(wù)管理實施暫行辦法的通知》（x政辦發(fā)?20**?6號）精神，結(jié)合我縣實際，特制定本方案。工作目標(biāo)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的控制和化解工作，主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收節(jié)支和縣財政的補(bǔ)助獎勵等措施，徹底化解20**年底前的政府運轉(zhuǎn)赤字，嚴(yán)格控制其他政府性債務(wù)發(fā)生?？h政府將根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)化解情況采取“以獎代補(bǔ)”方式給予一定扶持。縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解采取“以獎代補(bǔ)”政策。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真落實政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)化解工作，在今年10月底前全面消除政府運轉(zhuǎn)赤字。縣政府將組織監(jiān)察、審計、財政等部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)化解情況進(jìn)行檢查，對弄虛作假騙取財政資金的，除追回財政資金外，還要追究相關(guān)責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對控制不力，當(dāng)年有新增債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一律不得發(fā)放年終節(jié)余獎，各片區(qū)財務(wù)管理中心要加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)。三、規(guī)范管理，嚴(yán)格控制新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生按照公共財政管理的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)納入日?；?、制度化和規(guī)范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)?20**?39號）規(guī)定，堅決糾正經(jīng)濟(jì)活動中各種不規(guī)范行為，從源頭上制止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生。嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目審批制度?？h政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣財政局，負(fù)責(zé)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目的管理。政府性建設(shè)投資審批部門必須嚴(yán)格把關(guān)，凡未經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出具明確意見的，縣發(fā)改部門不得列入項目建設(shè)計劃，從而在源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模。 凡違反上述規(guī)定發(fā)生新債的，一經(jīng)查實，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)，誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。四、健全制度，落實加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理的長效機(jī)制（一）建立政府性債務(wù)歸口管理制度?？h財政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項目資金審核，承擔(dān)政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。（二）完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，不得負(fù)債建設(shè)。建立政府性債務(wù)報告制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對本級政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報縣財政部門備案。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。已突破上述比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實采取有效措施，努力把各項指標(biāo)降到限制水平以下。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把政府性債務(wù)管理工作擺在重要位臵，切實加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作。要將政府性債務(wù)情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項重要指標(biāo)。吳忠市區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實施方案近年來，市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，至2005年7月鄉(xiāng)均負(fù)債達(dá)1400萬元。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及面廣，形成原因復(fù)雜，解決的難度很大。（二）目標(biāo)任務(wù)從2006年開始，力爭用3－5年的時間將市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)予以化解，每年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)25％－30%，爭取2010年前實現(xiàn)目標(biāo)。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要切實承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作。嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假。從市區(qū)實際出發(fā)，先易后難，先急后緩，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。堅持公開公正公平的原則。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)相關(guān)各方認(rèn)可，結(jié)果要張榜公布，接受群眾監(jiān)督。充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，杜絕強(qiáng)行逼債，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的步驟（一）成立組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。（二）制定方案，組織實施。內(nèi)容包括化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。（三）清理核實，鎖定債務(wù)。在清理界定的基礎(chǔ)上，做好鎖定債務(wù)工作。根據(jù)《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于進(jìn)一步作好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)工作的意見》（國農(nóng)改[2009]20號）、《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于開展清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》（國農(nóng)改[2009]21號）文件要求和省政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的指示精神，進(jìn)行債務(wù)清理核實和審計認(rèn)定是償還債務(wù)的基礎(chǔ)和前提，只有完成債務(wù)清理核實和審計認(rèn)定程序后，才能進(jìn)入債務(wù)償還程序。一、債務(wù)清理核實和審計鎖定范圍這次全面清理核實和審計鎖定鄉(xiāng)村債