【正文】 控，因而缺乏透明度與責(zé)任，可能會(huì)導(dǎo)致金融部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)。突出表現(xiàn)為各類(lèi)城市的形象工程以及工業(yè)用地利用效率低。而中國(guó)的人均耕地面積只相當(dāng)于世界平均水平的40%，耕地持續(xù)減少會(huì)危及國(guó)家的糧食安全，最終危及社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)民土地權(quán)利與城市房屋均屬私人物權(quán)，征收私人物權(quán)采用不同標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必重新引入城鄉(xiāng)征收法律的二元體制。專(zhuān)家分析，土地政策改革的目標(biāo)應(yīng)該有幾方面的考慮：第一，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，包括對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，支持人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，有序的城鎮(zhèn)化。第三，為地方政府提供財(cái)政收入，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金。第五，提高土地利用規(guī)劃決策與快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一致性，并把生態(tài)文明放在很重要的地位。2，“如果按戶籍來(lái)算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?！睂?zhuān)家認(rèn)為，現(xiàn)在所謂超過(guò)50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計(jì)為城市人口的農(nóng)民工并沒(méi)有在城市實(shí)現(xiàn)永久定居。但不少地方采取“攤大餅”的方式推進(jìn)城市化，把各種產(chǎn)業(yè)都堆在大城市里面，搞“造城運(yùn)動(dòng)”。首先，土地資源大量浪費(fèi)。而且用這樣的辦法進(jìn)行城市化，造成了大量的失地農(nóng)民和大量雖然進(jìn)了城卻并沒(méi)有真正成為市民的“農(nóng)民工”，于是出現(xiàn)了雙重二元結(jié)構(gòu)。另一方面，這些城市居民的生活半徑變得非常長(zhǎng)，交通擁堵，城市運(yùn)行的效率變得很低。二是政府職能錯(cuò)位。我國(guó)城市大多是從“城”即“都”(政治中心)發(fā)展而來(lái)，而其他國(guó)家的城市大多是從“市”即市場(chǎng)發(fā)展而來(lái)的。而在我國(guó)，政府在城市發(fā)展中起著決定性的作用。這種體制推動(dòng)了近年來(lái)風(fēng)起云涌的攤大餅式“造城運(yùn)動(dòng)”。為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地“瓶頸”，土地配置市場(chǎng)化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。”北京大學(xué)著名法學(xué)專(zhuān)家姜明安認(rèn)為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制定和農(nóng)村的土地改革提供法律保障。1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民冒著極大風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書(shū)上按下了鮮紅的手印，小崗村包產(chǎn)到戶拉開(kāi)了中國(guó)土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營(yíng)的土地以股權(quán)形式，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”成為此輪改革的主題。比如成都在新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中提出，“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農(nóng)民的支持。在北京打工5年的農(nóng)民工楊雄稱(chēng)：“政府如果不把土地和就業(yè)解決好，將戶籍遷離農(nóng)村的農(nóng)民就會(huì)覺(jué)得不踏實(shí)，還不如留下土地種莊稼更有保證”。農(nóng)業(yè)部最近就明確表示，2013年將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英分析，戶籍改革之所以難以推行，就是因?yàn)槌抢锏母＠咛嗔?，且繼續(xù)和居民戶籍密切相關(guān)，進(jìn)城的農(nóng)民很難同步獲得社保、就業(yè)、教育的機(jī)會(huì)。如此一來(lái)，城市空間擴(kuò)張過(guò)快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購(gòu)買(mǎi)力等限制，被拒于城市大門(mén)之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘?！秉h國(guó)英表示，2020年若要達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革到位。國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要依靠改革實(shí)現(xiàn)沒(méi)有水分的真正發(fā)展，而城鎮(zhèn)化是發(fā)展最大的潛力。業(yè)內(nèi)人士普遍的說(shuō)法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號(hào)”。官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是，真正在城市購(gòu)房的還不足1%；“半市民化”狀態(tài)。目前由國(guó)家發(fā)改委牽頭編制并將于全國(guó)兩會(huì)前后頒布的《規(guī)劃》，就是在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出的更為長(zhǎng)遠(yuǎn)、更為清晰的戰(zhàn)略布局。總面積3386平方公里，現(xiàn)轄15個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，20個(gè)城市社區(qū)，總?cè)丝?5萬(wàn)，其中城市人口25萬(wàn)，有漢、回、裕固族等15個(gè)民族，耕地面積63萬(wàn)畝。截止2013年底，%；，%；第三產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到70億元，%；財(cái)政總收入突破10億元，增長(zhǎng)24%，增長(zhǎng)23%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到60億元，%；城鎮(zhèn)居民可支配收入達(dá)到23673元，增長(zhǎng)18%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到10939元，%，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持了大基數(shù)上的兩位數(shù)增長(zhǎng)?！笨焖侔l(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，正在成為我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。2013年我區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到 %，未來(lái)幾年會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民工選擇留在城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展將會(huì)以城市規(guī)模的不斷發(fā)展輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著農(nóng)民工進(jìn)入城市，一方面需求的增加會(huì)促使經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性加強(qiáng)，另外也會(huì)使農(nóng)民工從低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)中來(lái)，未來(lái)隨著我區(qū)城市化的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，從而帶動(dòng)我區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。近幾年來(lái)，全區(qū)通過(guò)向上爭(zhēng)取和區(qū)級(jí)統(tǒng)籌安排用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入累計(jì)達(dá)到萬(wàn)元。但從投入渠道和規(guī)模來(lái)看，城鎮(zhèn)化建設(shè)政府投入的資金仍然占較大比重，還沒(méi)有走出一條充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的道路，投融資機(jī)制還沒(méi)有呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。隨著我區(qū)城市化步伐的加快，資金需求與供給的矛盾日趨突出，沿用以往靠財(cái)政單一投入來(lái)建設(shè)城市，勢(shì)必?zé)o法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金短缺主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌措渠道過(guò)于單一。而我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不僅中央財(cái)政預(yù)算根本顧及不到小城鎮(zhèn)，省級(jí)財(cái)政也較少考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題。而我區(qū)財(cái)政是典型的“吃飯財(cái)政”，有限的財(cái)力難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。一是缺乏真正的融資主體。二是按照國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，政府并非法人和實(shí)體，不能成為獨(dú)立的融資主體，既不能向銀行融資也缺乏還貸保證。三是缺少統(tǒng)一的融資平臺(tái)。（3）缺乏有效的項(xiàng)目資金整合機(jī)制。從我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)情況看，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的關(guān)鍵問(wèn)題是資金的籌集和融通問(wèn)題，在有限財(cái)力狀況下，為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，應(yīng)致力于在如何發(fā)揮財(cái)政的職能作用，積極探索通過(guò)財(cái)政資金導(dǎo)向性作用，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益的最大化，努力形成投融資主體的多元化和融資渠道的多元化，以推動(dòng)我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。近年來(lái)，我區(qū)用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各類(lèi)債務(wù)達(dá)到 萬(wàn)元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要通過(guò)中央、省、市財(cái)政投資、項(xiàng)目融資等方式籌集。同時(shí)，也缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃本級(jí)政府項(xiàng)目建設(shè)的投融資方式。3．城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資情況我區(qū)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源是中央、省、市財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)投資，缺乏招商引資、債券融資、項(xiàng)目融資、吸引社會(huì)投資等融資渠道，近年來(lái)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中通過(guò)財(cái)政投資達(dá) 萬(wàn)元，占整個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的 %。4．國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入情況隨著國(guó)土資源管理部門(mén)的上劃，我區(qū)所收取的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入全部上繳實(shí)行省、市分享，區(qū)級(jí)缺失一塊收入，給城鎮(zhèn)化建設(shè)融資帶來(lái)不利影響。建議協(xié)調(diào)市政府調(diào)整現(xiàn)行肅州區(qū)土地出讓收入分享政策，返還肅州區(qū)土地出讓收入市級(jí)分享部分，用足用活土地政策，堅(jiān)走以地生財(cái)、以地聚財(cái)、以地興鎮(zhèn)、綜合開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)的路子。5．我區(qū)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)情況 2013年我區(qū)財(cái)政總收入完成104,045萬(wàn)元，%，其中：上劃中央收入36,306萬(wàn)元，較上年增長(zhǎng)23%；上劃省級(jí)收入27,171萬(wàn)元，較上年增長(zhǎng)28%；公共財(cái)政預(yù)算收入完成38,587萬(wàn)元，%；政府性基金收入完成1,981萬(wàn)元，%。2013年我區(qū)財(cái)政總支出完成183,309萬(wàn)元，％，其中：區(qū)級(jí)支出完成108,711萬(wàn)元，％。三、拓寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道 1．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求情況新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要是農(nóng)民工的市民化。經(jīng)預(yù)測(cè)，我區(qū)未來(lái)三年對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的資金需求達(dá) 萬(wàn)元，其中：交通設(shè)施建設(shè) 萬(wàn)元，市政公用設(shè)施建設(shè) 萬(wàn)元，醫(yī)療衛(wèi)生 萬(wàn)元，社會(huì)保障 萬(wàn)元，教育環(huán)境 萬(wàn)元。3．探索建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道新型城鎮(zhèn)化是高成本的城鎮(zhèn)化，只有依靠多元化的資金來(lái)源渠道，才能籌措巨額的建設(shè)資金，進(jìn)而完成新型城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)。土地出讓收入總體上雖然將趨于減少，但我區(qū)屬于農(nóng)業(yè)城市，正在進(jìn)行工業(yè)化和城市化，利用土地出讓來(lái)進(jìn)行融資對(duì)新型城鎮(zhèn)化的融資支持具有重要的作用，在土地融資過(guò)程中，要優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比。通過(guò)發(fā)行政府債券、公司債等債券，增加地方建設(shè)資金來(lái)源渠道。通過(guò)政策引導(dǎo)，提高民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性與比重。通過(guò)盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促使農(nóng)民工帶資進(jìn)城，從而增強(qiáng)他們?nèi)谌氤鞘械某跏假Y本積聚能力。4．城鎮(zhèn)化建設(shè)負(fù)債及償還情況5．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策支持及措施為大力支持我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，我區(qū)財(cái)政充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，采取得力措施，積極爭(zhēng)取各類(lèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，大力整合各渠道安排的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金，認(rèn)真落實(shí)積極的財(cái)政政策，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的財(cái)力保障。按照區(qū)委、區(qū)政府總體部署，我局不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極安排區(qū)本級(jí)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金和配套資金，大力支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。積極申報(bào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)利用流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體給予獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)農(nóng)村土地股份合作社給予獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。積極申報(bào)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，支持農(nóng)村開(kāi)展對(duì)農(nóng)村田、水、路、林、村、房實(shí)施的全面綜合整治，提高耕地質(zhì)量，進(jìn)一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。持續(xù)加大對(duì)城市公益性設(shè)施建設(shè)投入力度，城市維護(hù)建設(shè)稅、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等收入全部用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，土地出讓金扣除政策規(guī)定必須安排的支出后主要用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌措管理辦法，規(guī)范建設(shè)資金籌集行為。6．創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方式作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位不可撼動(dòng)。（1）營(yíng)造投資環(huán)境發(fā)行地方政府債券地方政府債券即市政債券?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成之后的有償使用能夠?yàn)榘l(fā)行的收益?zhèn)峁┻€本付息的資金來(lái)源。（2）信貸資產(chǎn)證券化變“債權(quán)”為“股權(quán)”信貸資產(chǎn)證券化，是將缺乏流動(dòng)性但具有未來(lái)現(xiàn)金流的信貸資產(chǎn)（如住房、按揭貸款、信用卡透支等）進(jìn)行組合，對(duì)該組合產(chǎn)生的現(xiàn)金流進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，并以此為基礎(chǔ)發(fā)行證券和融通資金的過(guò)程。信貸資產(chǎn)證券化能夠解決資產(chǎn)的流動(dòng)性問(wèn)題，幫助地方融資平臺(tái)走出債務(wù)重重的泥淖，使其能夠繼續(xù)為城鎮(zhèn)化融資做出貢獻(xiàn)。（3）根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征設(shè)立產(chǎn)業(yè)化基金城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)以及公共服務(wù)的建設(shè)離不開(kāi)社會(huì)公眾的參與。（4）股權(quán)投資與信托基金并進(jìn)在過(guò)去城鎮(zhèn)化過(guò)程中，債務(wù)性質(zhì)資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)股權(quán)性的資本，在債務(wù)融資方式遇到阻礙的時(shí)候，不妨提高股權(quán)性資本的比重，利用PE、VC等方式充分利