【正文】 08年初, 全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元, 而據(jù)中國人民行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示, 全國地方融資機構(gòu)已達8000多家, 其中縣級融資平臺占70%以上。2融資規(guī)模的急速擴大與償還來源的不確定性加大了地方財政風險伴隨著各類融資平臺的不斷發(fā)展，地方政府高負債傾向所產(chǎn)生的巨額融資規(guī)模已遠遠超過其還本付息能力，高達60%的融資平臺平均負債率，極大的加深了地方政府的財政債務風險。商業(yè)銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導致大量不健康貸款產(chǎn)生商業(yè)銀行在這一時期開始大面積涌入地方融資平臺業(yè)務。12唐洋軍，財政分權(quán)與地方政府融資平臺的發(fā)展：國外模式與中國之道，2011 楊燕英，劉栓虎，規(guī)范地方政府融資平臺的路徑探討，2011（二）地方融資平臺問題產(chǎn)生的原因融資平臺快速發(fā)展所引起的諸多問題，究其原因，主要還是由于其內(nèi)在機制的不健全。地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求稅收制度與相關(guān)法律使得地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在資金缺口。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟的發(fā)展，又要履行相當?shù)氖聶?quán)。地方政府財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得地方政府存在融資需求。地方政府“捉襟見肘”的財政局面使得其內(nèi)在即具有融資的剛性需求。處于“政治錦標賽”中的官員其決策行為主要按照其任期政績最大化進行。因此，我國政治制度下官員本身即對高基礎建設投資具有強偏好。融資平臺缺少股權(quán)制衡機制，市場力量難以進入融資平臺地方融資平臺大多經(jīng)營公共產(chǎn)品，其本身的低效率所導致的低收益特征使得市場力量不愿亦不能進入。股權(quán)的高度集中，治理結(jié)構(gòu)的不完整使得融資平臺缺少經(jīng)營獨立性。二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界現(xiàn)代企業(yè)理論認為,企業(yè)是一系列契約(合同)的組合,是不同的利益主體(理性的經(jīng)濟人)在追求其自身利益的過程中,為降低交易成本、節(jié)約交易費用而采取的一種相互之間交易財 產(chǎn)的方式。(2)企業(yè)契約是不同的利益主體基于對自身利益的追求而簽訂的。(3)企業(yè)是由不同的權(quán)利主體組成的,他們各有其獨立的經(jīng)濟利益,有基于其財產(chǎn)權(quán)而獲取收益的權(quán)利。(一)融資平臺與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東我們認為，對于地方融資平臺而言，其本質(zhì)是一種企業(yè)，作為獨立承擔民事責任的市場主體，獨立的進行經(jīng)營決策，維持企業(yè)的良性運轉(zhuǎn)，對股東負責。而地方政府在融資平臺的經(jīng)營管理中，所能扮演的角色只能是“股東”——以財政資金或者土地儲備等方式對融資平臺注資，按照其出資為限承擔其有限責任。（二）政府在融資平臺中的利益邊界現(xiàn)階段地方融資平臺發(fā)展所出現(xiàn)的諸多問題，主要在于政府對于自身所應扮演的角色定位不明，管了太多不該管，管的太多，管的太寬。綜合來說，包括以下幾個方面：按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)政府作為融資平臺出資人，按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益、分紅的權(quán)利。按照其出資額承擔有限責任，不包括擔保責任政府作為融資平臺股東，按照其出資額，承擔有限責任。作為董事會成員，提名高級管理人員。通過董事會投票決議高級管理人員任免工作。項目運作過程中，政府實行預防監(jiān)管的職能，不直接參與項目運作具體細節(jié)的決定及執(zhí)行。對于其委托融資平臺投建部分，政府按照公共品補貼原則對承建平臺提供足額財政轉(zhuǎn)移支付。融資平臺則作為企業(yè)，在規(guī)則內(nèi)依法納稅。（一）促進投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺由于公共物品提供本身所具有的低收益的特點，對于市場投資者而言欠缺吸引里，在引入戰(zhàn)略投資者的過程中，應通過稅收優(yōu)惠等方式對其補貼吸引其購買融資平臺股權(quán)。引入戰(zhàn)略投資者過程中，應注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。一方面，在選擇投資者時，應選擇不同實體的公司。另一方面，部分融資平臺亦可邀請所建涉及領(lǐng)域的上下游企業(yè)參股平臺，以此形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提高平臺運作效率。在高管的聘用中，應注重其專業(yè)性，選擇專業(yè)、有經(jīng)濟金融管理經(jīng)驗的人員進行管理，以保證平臺公司的良性運作。另外，在融資平臺經(jīng)營過程中，應注意各項目負責人專業(yè)水平的選擇、培養(yǎng)，一支懂經(jīng)濟、會管理的管理團隊，是融資平臺持續(xù)健康發(fā)展的基本保證。通過內(nèi)部牽制，使得政府無法單獨控制的決策，從而達到股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排模式，既能保留股權(quán)相對集中的優(yōu)勢，又能有效抑制股東對公司利益的侵害。（四）提高融資平臺財務披露與財務透明度，建立健全地方融資平臺內(nèi)審內(nèi)控機制 為確保投資者利益，財務信息披露和高度透明是必要的。與此同時，健全融資平臺的內(nèi)部審計制度，從內(nèi)部控制風險，保證公司的長效、健康經(jīng)營。建立的內(nèi)部控制必須具有有效性，即各種內(nèi)部控制制度包括最高決策層所制定的業(yè)務規(guī)章和發(fā)布的指令，必須符合國家和監(jiān)管部門的規(guī)章．必須具有高度的權(quán)威性，成為所有員工嚴格遵守的行動指南。建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營為出發(fā)點，要充分考慮到業(yè)務過程中各個環(huán)節(jié)可能存在的風險，設立適當?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來防范各種風險，并且設定在風險發(fā)生時要采取哪些措施來進行補救。建立的內(nèi)部控制必須滲透到公司的各項業(yè)務過程和各個操作環(huán)節(jié)，覆蓋所有的部門和崗位。建立的內(nèi)部控制必須要跟上業(yè)務和形勢發(fā)展的需要，樹立“內(nèi)控先行”的思想，不能因為法律沒有規(guī)定或監(jiān)管當局沒有要求而不采取必要的控制措施。內(nèi)部控制的檢查、評價部門必須獨立于內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行部門，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當分開，并向不同的管理人員報告工作；在存在管理人員職責交叉的情況下，要為負責控制的人員提供可以直接向最高管理層報告的渠道。2010年8月，《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方 各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。從理論上講，我們認為對“府投平臺”的整合應從兩個方面入手。（一）理順各類平臺業(yè)務內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務特性整合資源，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務協(xié)同效應理順各平臺業(yè)務內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間業(yè)務無效交叉目前各級地方政府融資平臺的業(yè)務主要涉及交通運輸、公共設施管理、水利、環(huán)境保護、租賃和商務服務業(yè)、公共管理和社會組織、電力、燃氣及自來水的生產(chǎn)和供應業(yè)等，這些業(yè)務中有的業(yè)務能給融資平臺公司帶來收益，屬于可經(jīng)營性公益項目，如交通運輸、租賃和商務服務業(yè)、電力、燃氣及自來水的生產(chǎn)和供應業(yè)；有的則是主要依靠地方政府財政收入支持，不能帶來收益的，屬于純公益性經(jīng)營項目，如公共設施管理、水利、環(huán)境保護、公共管理和社會組織。另一方面，一個種類的業(yè)務往往有多個公司同時參與，業(yè)務交叉現(xiàn)象突出。因此，有必要根據(jù)各融資平臺業(yè)務的內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間的無效交叉，讓每個融資平臺都能顯現(xiàn)其比較優(yōu)勢，集中優(yōu)勢力量做擅長的事。而后依照其特性對各類平臺公司進行整合，同類業(yè)務的相關(guān)企業(yè)或者不同類業(yè)務但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務均可進行整合。比如，重慶城市交通開發(fā)投資（集團）有限公司（簡稱開投）的成立，即是整合了同類業(yè)務的相關(guān)企業(yè)公司，其由重慶開發(fā)投資公司（此開投可視為老開投）、公交集團、站場集團三大國企合并重組而成。其整合資源，理順了體制，提高了效率。整合后，對于城市交通如何發(fā)展，直接在公司董事會上討論解決，什么地方建公交線、什么地方鋪輕軌、什么地方建站場，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。2006年，重慶市將高投改名交旅集團。其中包含了重慶市政府對于旅游產(chǎn)業(yè)相對交通設施依存度的精準認識，充分發(fā)揮了高投修路的優(yōu)勢，使交通與旅游兩相互動，共同促進?？梢钥吹剑O熟各類業(yè)務間的內(nèi)在聯(lián)系，根據(jù)其特性進行平臺整合，方能有效提升融資平臺內(nèi)部業(yè)務的協(xié)同效應，提高融資平臺經(jīng)營效率。一項整體性職能往往分割給多個部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現(xiàn)象。由此可見，現(xiàn)階段我國地方政府存在機構(gòu)設置過細、職能交叉、職責不清、權(quán)責脫節(jié)的弊端，造成行政系統(tǒng)部門分割、政出多門、多頭管理、協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗嚴重，難以形成合力，影響政府決策的科學性和執(zhí)行力3。（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運用空間充分縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導致風險急劇上升2009年末全國有3800多家地方融資機構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，負債規(guī)模急劇擴大?？h鄉(xiāng)級 3王玉明，優(yōu)化政府組織機構(gòu),構(gòu)建地方大部門制，2008，（08）融資平臺共4907 家，占全部平臺數(shù)量的60%， 萬億，占全部平臺貸款余額的25%。縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的功能與省市級相同，而由于其財力有限再加上其管轄地域相對狹小，可供利用資源相對貧乏，這就注定了縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的資金來源主要是依靠銀行貸款?？h鄉(xiāng)融資平臺的設立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟的特點融資平臺具有規(guī)模經(jīng)濟的特點，和單個項目相比，其抗風險能力大很多。因此，一定規(guī)模的整合“空間”，是融資平臺良性運作的基本保證。清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進行平臺建設在進行行業(yè)梳理整合的同時，對于某些規(guī)模較小的融資平臺應進行縱向的梳理合并，取消小平臺，合并后的融資平臺應擁有充分的資源協(xié)調(diào)運作空間。（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴控風險，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業(yè)務。母公司除控股子公司外，本身還有特定業(yè)務的控股公司為事業(yè)型控股公司。4周慧蘭、曹理達（2009）建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運作建立金控公司，通過控股關(guān)系統(tǒng)籌各行業(yè)融資平臺，歸口國資委管理，有利于從宏觀上協(xié)調(diào)資源，進行資本運作。金控公司主要負責對其子公司進行戰(zhàn)略指引。嚴控風險，為政府建座“防火墻”金控公司作為歸口國資委管理的國有企業(yè)，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺經(jīng)營，緩沖、降低了地方政府風險，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。重慶渝富成立于2004年，注冊資本金10億元，歸口國資委管理。渝富運作模式主要有3個。這三個模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。重慶模式結(jié)構(gòu)五、加強融資平臺公司的外部監(jiān)管現(xiàn)階段我國融資平臺公司還處于發(fā)展的初期階段，各種監(jiān)管制度措施還相對不完善。全面外部監(jiān)管包括對與融資平臺經(jīng)營過程中事前規(guī)則建立、事中風險管控以及事后懲戒機制三個方面內(nèi)容，具體來說，應從以下幾個方面完善其監(jiān)管體系。第二，非貨幣財產(chǎn)出資很難處置變現(xiàn)。第三，公司法人治理不夠健全，經(jīng)營管理難以完全按照市場化方式操作。一是項目法律手續(xù)不全，在申請貸款時，部分大項目的合法性手續(xù)往往不完全齊備。第五，相關(guān)擔保缺乏法律依據(jù)。推動立法或出臺司法解釋，完善權(quán)利質(zhì)押制度。嚴格約束出資人資格，強化地方融資平臺自身的建設，督促平臺公司盡快健全法人治理結(jié)構(gòu)，增強其市場運作和資本運作，加強平臺公司自身造血功能，確保穩(wěn)健運行。由于我國《預算法》尚未將政府債務納入到預算管理范圍內(nèi)是造成地方政府融資平臺債務規(guī)模龐大的主要原因，融資平臺增加的是政府隱性赤字，導致政府隱性風險大，《預算法》應明確指明將政府融資平臺債務收支納入預算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務的擴張（二）完善融資平臺審計制度及信息披露制度審計制度在保障經(jīng)濟和社會健康運行中有著重要的免疫系統(tǒng)功能。建立完善的審計制度，有助于協(xié)助投資者和社會各界了解企業(yè)的真實運營狀況。審計署應根據(jù)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺審計實施細則，明確各類融資平臺的審計目標、審計方式、審計內(nèi)容、審計公告等，使審計機關(guān)在調(diào)查過程楊正榮 地方政府融資平臺設立和運行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促進審計工作順利開展。作為法人公司，平臺公司要嚴格執(zhí)行新的企業(yè)會計準則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計量、資源評估、財務確認、關(guān)聯(lián)交易披露、風險揭示等方面，應嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。（三）建立健全地方融資平臺風險預警機制風險預警機制的構(gòu)建是防范風險發(fā)生和控制風險程度的有效手段，是融資平臺風險管理的核心。（四）建立融資平臺評級機制外部評級一般采用國際上比較先進的評級技術(shù)和方法，擁有專門的研發(fā)部門和專業(yè)的技術(shù)人員，更重視對評級對象償債能力、意愿的評價，尤其關(guān)注行業(yè)間風險的比較，能夠給出相對準確的評級結(jié)果。更重要的是，外部評級機構(gòu)是以獨立的第三方的身份開展信用評級業(yè)務，不易受委托方和評級對象間利益的左右，其評級結(jié)果為市場所接受。評級機制引入有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束外部評級制度在一方面向提供了融資平臺的價值信號，另一方面亦對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用。（五）加強融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管加強項目的立案審核監(jiān)控 根據(jù)《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，融資平臺公司的融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準或備案手續(xù)。貸款發(fā)放以后，金融機構(gòu)應當對貸款合同的履行情況加強跟蹤管理，及時全面搜集融資平臺公司已經(jīng)完全履行主合同項下義務的有關(guān)證據(jù)，督促其及時將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。加強對于平臺公司的跟蹤審計工作審計機關(guān)在開展地方政府融資平臺的審計工作時，應制定短期和中長期兩個層次的審計目標。審計部門應“因項而異”，對不同性質(zhì)的投資項目采用不同的跟蹤方式。審計在對項目建設進行全程跟蹤審計時，應聯(lián)合工程建設，資源環(huán)保等行業(yè)的專家，通過對投資項目前期規(guī)劃、論證進行評估,所監(jiān)督的項目是否存在搞盲目投資、重復建設以及面子工程的現(xiàn)象；通過對投資項目設計、施工、竣工驗收全過程的動態(tài)跟蹤，關(guān)注項目建設是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效、項目進度是否合理有序，進而評價建設項目的經(jīng)濟性、效率性；通過對建設項目投入運營使用情況進行后續(xù)跟進，評判建設項目的經(jīng)濟效益，是否產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營收入，是否具備長期還款能力，評判建設項目的社會效益，是否順應民意、適應國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求。加強融資平臺日常KPI匯報管理KPI指標作為一種可量化的指標體系，其運用具有簡潔、高效、低成本的特點。6陳珊 地方政府融資平臺審計研究[J] 審計月刊2010(08)第2425頁 在指標的選取方面，可以選擇三類中國公司常見的指標：（1）發(fā)展性指標：基于