【正文】 規(guī)劃修編工作，掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃相銜接，以引導(dǎo)掛鉤試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序地開展，值得進(jìn)一步研究。進(jìn)一步加大與國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、住房建設(shè)部相關(guān)部門的協(xié)調(diào)力度，協(xié)調(diào)好各種政策。進(jìn)一步明確掛鉤試點(diǎn)在稅收、土地使用權(quán)證、行政許可等方面也辦理相應(yīng)手續(xù)的有關(guān)規(guī)定。三是積極探索后續(xù)管理新思路。四是進(jìn)一步加強(qiáng)復(fù)墾工作。進(jìn)一步加大監(jiān)督管理力度。強(qiáng)化上級政府和部門對下級政府和部門項(xiàng)目參與過程中的監(jiān)督檢查。為引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中提出“鼓勵(lì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會(huì)在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅(jiān)決落實(shí)兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，就是要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。典型做法是針對農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散、環(huán)境質(zhì)量低劣、土地利用率低等現(xiàn)象，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地置換經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地指標(biāo)。一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的成效自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，其中，前兩批試點(diǎn)項(xiàng)目直接由部批準(zhǔn)，第三次試點(diǎn)由部向有關(guān)省（區(qū)、市）下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由省國土資源部門確定試點(diǎn)項(xiàng)目并報(bào)部備案。據(jù)了解，到2009年底，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%；，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的33%；各地正在組織編制第三批試點(diǎn)實(shí)施方案。天津市第一批試點(diǎn)已如期完成土地復(fù)墾工作，實(shí)現(xiàn)了耕地動(dòng)態(tài)平衡。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)永和村復(fù)墾后建成設(shè)施農(nóng)業(yè)示范園，畝產(chǎn)效益萬元，較之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提高了10倍。天津市第一批掛鉤試點(diǎn)5個(gè)項(xiàng)目的拆舊區(qū)涉及37個(gè)村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。三是用地布局得到優(yōu)化。進(jìn)一步加快了農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)集中，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)和布局。通過掛鉤試點(diǎn)，人口向小城鎮(zhèn)集中，政府公共服務(wù)的功能進(jìn)一步發(fā)揮，道路管網(wǎng)設(shè)施、市政公用配套設(shè)施進(jìn)一步完備，教育、醫(yī)療、娛樂等服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等化、農(nóng)民工作、生活便利化，農(nóng)村環(huán)境面貌煥然一新，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距迅速縮短。五是農(nóng)民生活質(zhì)量得到提高。以天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，農(nóng)戶平均現(xiàn)有宅基地和房屋估價(jià)4至5萬元，到新建小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米的住宅，價(jià)值超過30萬元，農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)增加20多萬元。二、問題和隱患隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：一是復(fù)墾區(qū)復(fù)耕土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府使用的，是否應(yīng)按規(guī)定辦理征地手續(xù)，土地增值的收益如何返還給農(nóng)民等方面的法律依據(jù)比較模糊，有關(guān)規(guī)定缺失。掛鉤試點(diǎn)開展的時(shí)間還不長，地方政府在實(shí)施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農(nóng)民搬遷意愿、能否如期復(fù)墾拆舊區(qū)，是否能按時(shí)歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)上，對搬遷農(nóng)民宅基地和建新占用承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、承包地復(fù)墾后承包權(quán)分配、掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)益是否讓農(nóng)民共享等問題，沒有深入研究，事實(shí)上這也是掛鉤實(shí)施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實(shí)施的范圍，還需要在農(nóng)民權(quán)益的保障問題上繼續(xù)總結(jié)和創(chuàng)新，繼續(xù)深入研究和試點(diǎn)。部分試點(diǎn)缺少推進(jìn)復(fù)墾工作的有效措施。復(fù)耕后的耕地質(zhì)量有待于進(jìn)一步培育和提高。四是項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠。土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃相脫節(jié)，有的掛鉤項(xiàng)目區(qū)安排與未來城鎮(zhèn)布局、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向還不能銜接。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃相銜接，以引導(dǎo)掛鉤試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序地開展，值得進(jìn)一步研究。進(jìn)一步加大與國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、住房建設(shè)部相關(guān)部門的協(xié)調(diào)力度，協(xié)調(diào)好各種政策。進(jìn)一步明確掛鉤試點(diǎn)在稅收、土地使用權(quán)證、行政許可等方面也辦理相應(yīng)手續(xù)的有關(guān)規(guī)定。三是積極探索后續(xù)管理新思路。四是進(jìn)一步加強(qiáng)復(fù)墾工作。進(jìn)一步加大監(jiān)督管理力度。強(qiáng)化上級政府和部門對下級政府和部門項(xiàng)目參與過程中的監(jiān)督檢查。拆村并居，無數(shù)村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在“被上樓”。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。有的地方突破指標(biāo)范圍，甚至無指標(biāo)而“掛鉤”，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)拆民居拿走宅基地。宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，被權(quán)力和資本“合謀”拿走。各地規(guī)模浩大的拆村運(yùn)動(dòng)，打著各種旗號，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等。按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積??節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準(zhǔn)，得到相應(yīng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，才能開展。根據(jù)國土部的試點(diǎn)管理辦法，增減掛鉤嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、大拆大建?！笆濉币?guī)劃建議中為什么要突出提出預(yù)防和治理城市病呢？中國的城市化水平，1980年是19%，今年大概是47%到48%，預(yù)計(jì)到2025年城市化率將達(dá)到60%左右，我們一方面面臨著新一輪的城市發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨著非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此面向未來，基于我們現(xiàn)在的發(fā)展模式，從戰(zhàn)略的高度前瞻性地考慮這個(gè)問題，是非常有必要的。城市的資源環(huán)境是有一定承載能力的，隨著城市的膨脹，城市的資源環(huán)境越來越不能適應(yīng)城市的良好發(fā)展。我們還可以找出更多的原因來解釋城市病產(chǎn)生的機(jī)理。城市病的治理目前我們正處在城市化加速發(fā)展和城市病顯形的階段，隨著城市人口不斷膨脹，我們面臨的問題越來越突出，所以應(yīng)該對威脅城市發(fā)展過程的城市病予以足夠的重視，及早采取多種方式完善城市系統(tǒng)，使得城市慢慢進(jìn)入良性循環(huán)階段，千萬不要等城市病積重難返的時(shí)候再去治理。第一，合理確定城市開發(fā)邊界，提高建成區(qū)人口密度，防止特大城市面積過度擴(kuò)張。第二，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)。國外很多大城市治理城市病也很重視公用設(shè)施、公共交通系統(tǒng)的作用。在我們城市提供公共服務(wù)的過程中，要樹立新型城市治理的理念。比如我們駕私家車時(shí)往往發(fā)現(xiàn)很多道路開車特不方便，因而就會(huì)有一些抱怨，不知道這路是怎么設(shè)計(jì)、怎么修的，這里面就是缺少社會(huì)決策公共參與的問題。第四，構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。在這里，讓我們先了解一下世界城市化的發(fā)展?fàn)顩r。像美國三大城市群，也就是大紐約地區(qū)、五大湖地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)三大城市群所創(chuàng)造的GDP占全美國的60%70%；日本的大東京地區(qū)、大阪神戶地區(qū)、名古屋地區(qū)創(chuàng)造的GDP占全日本70%左右；其他的城市群，如英國大倫敦地區(qū)、法國大巴黎地區(qū)、加拿大多倫多以及大溫哥華地區(qū)，在城市發(fā)展過程當(dāng)中也正在發(fā)揮著越來越重要的作用，城市群日益成為世界城市化發(fā)展的主流。城市群是在一定地域空間相對集中布局，從而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而帶來的土地浪費(fèi)。因此，推動(dòng)城市的健康發(fā)展，需要我們積極構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。但是，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)仍存在思想認(rèn)